Ir a la pagina inicial
 
 
DOMINGO, 16 de Diciembre de 2018
REFLEXIONES SOBRE EL CONCEPTO DE “GOBERNANZA GLOBAL” Y SU IMPACTO EN EL ÁMBITO JURÍDICO
06 de Diciembre de 2010
El estudio de la llamada globalización y sus posibles efectos sobre diversas áreas de la vida social se ha convertido en un tema dominante de las ciencias sociales en la actualidad.
I. INTRODUCCIÓN

El estudio de la llamada globalización y sus posibles efectos sobre diversas áreas de la vida social se ha convertido en un tema dominante de las ciencias sociales en la actualidad. Desde que este concepto empezó a emplearse y a examinarse con mayor intensidad (allá por inicios de la década de los noventa) hasta la fecha, se ha producido gran cantidad de estudios dedicados a explorar cómo es que la globalización influye sobre los procesos económicos, culturales, militares y sociales en general. La ciencia jurídica tampoco ha escapado a esta tendencia. Se puede identificar en la literatura algunos estudios que abordan el tema de la globalización y el derecho, tanto desde una perspectiva general, como desde otra más particular, enfocada a examinar, por ejemplo, la relación entre globalización y derecho constitucional.

La pertinencia de este tipo de estudio se puede justificar si se asume que cada vez más áreas de las relaciones sociales están sujetas a influencias, presiones y flujos que provienen de los procesos que se suelen incluir dentro del término de globalización. Así, resulta lógico que se explore y examine si esta última tiene algún impacto en el mundo del derecho.

Ahora bien, una de las vertientes por las que se puede analizar el impacto de la llamada globalización sobre el ámbito jurídico, es la que se desarrolla a partir del estudio del concepto de gobernanza y, más específicamente, del concepto gobernanza global. Como se verá más adelante, dicho concepto alude a una serie de transformaciones vinculadas a la globalización, que han afectado el entorno y las capacidades de los Estados nacionales. A su vez, lo anterior ha ha abierto debates sobre el papel del derecho en lo que algunos califican como un “contexto post-nacional”.

En este ensayo abordaremos, en primer lugar, la discusión sobre el significado del concepto gobernanza global. Posteriormente, identificaremos a los actores involucrados en ella, y reflexionaremos acerca del impacto que su actividad tiene en el ámbito jurídico.

II. LA GOBERNANZA GLOBAL

La discusión sobre la llamada “gobernanza global” corre por una ruta distinta al debate que se ha dado sobre la gobernanza en su dimensión interna o doméstica, si bien existen importantes puntos de contacto entre ambas perspectivas.4 Una aportación relevante que se ha hecho en el examen del primer concepto se puede encontrar en el trabajo de Keohane y Nye. Estos autores parten de la siguiente concepción general de gobernanza, entendida como

...el proceso y las instituciones, tanto formales como informales, que guían y limitan las actividades colectivas de un grupo. El gobierno es el subconjunto que actúa con autoridad y crea obligaciones formales. Gobernanza no necesariamente tiene que ser conducida por los gobiernos y por organizaciones internacionales a las que les delegan autoridad. Empresas privadas, asociaciones de empresas, organizaciones no-gubernamentales (ONGs), y asociaciones de ONGs participan en ella, de manera frecuente en asociación con órganos gubernamentales, para crear gobernanza; a veces sin autoridad gubernamental.

En su intento por explicar la noción de gobernanza (global), Keohane y Nye observan que la globalización está teniendo un efecto sobre los Estados, y en especial sobre los mecanismos tradicionales (intergubernamentales) que guían y limitan la acción colectiva de la comunidad internacional de Estados (es decir, sobre los mecanismos tradicionales de gobernanza a nivel internacional). Sin embargo —afirman— el efecto sobre los Estados no significa que éstos se hagan obsoletos sino que el Estado nación está siendo complementado con otros actores —privados y del “tercer sector” (por esto entiende, fundamentalmente, a las organizaciones no-gubernamentales)—, en una geografía más compleja. Así, para ellos el Estado nación es aún el actor más importante en el escenario de la política global, pero no es el único actor importante, y el resultado de ello es la transformación del propio Estado nación y la creación de política en nuevos espacios de competencia.

Por otro lado, y ante la imposibilidad de un gobierno mundial, Keohane y Nye ven una solución intermedia para resolver problemas de gobernanza global: un conjunto de prácticas que mejoren la cooperación y creen válvulas de seguridad para canalizar presiones políticas y sociales, consistente con el mantenimiento de los Estados nación como la forma fundamental de organización política. No obstante, al lado de éstos existen hoy un conjunto heterogéneo de agentes, privados y públicos, que contribuyen a la generación de orden y a la conducción de asuntos a nivel global, cuya eficacia depende de las redes en que se encuentran inmersos y la posición que ocupen dentro de dichas redes. Asimismo, se trata de redes de gobernanza en las que ninguna jerarquía es dable a ser aceptable o efectiva.
Podemos afirmar entonces que la llamada gobernanza global involucra complejas interacciones entre Estados, organizaciones intergubernamentales, y actores no-estatales de diversa índole (como empresas transnacionales y ONGs internacionales). A continuación haremos algunas referencias a algunos de estos actores.

III. ORGANIZACIONES INTERGUBERNAMENTALES

Si en algo están de acuerdo la mayoría de los autores inmersos en el debate sobre globalización y gobernanza global, es en la creciente importancia que tienen las organizaciones intergubernamentales en la política global. El fenómeno ha sido apuntado por lo menos desde la década de los setenta, a través de contribuciones como la de Luard, quien en 1977 observaba el gran crecimiento de lo que él denomina el “gobierno internacional”; un gobierno que, a pesar de la aparente diferencia básica con el gobierno doméstico (basado en la posibilidad del ejercicio de la coacción física por parte del Estado), en realidad tiene mucho en común con este último, desde la siguiente perspectiva: según Luard, los gobiernos nacionales generalmente cooperan en y a través de las organizaciones internacionales precisamente por las mismas razones que la gente obedece en el marco de los Estados nacionales. Y la gente obedece el derecho dentro del Estado —dice Luard— porque está consciente de que es la forma de tener una vida social ordenada; la cooperación se da porque los individuos están condicionados a actuar conforme a los patrones ampliamente aceptados en su comunidad. Para Luard, lo mismo ocurre con la obediencia de los Estados hacia el derecho internacional, en general.
Es decir, ante el surgimiento de problemas de carácter internacional, que los Estados no pueden resolver de manera aislada, por sí solos, éstos han entrado en asociaciones cooperativas con otros Estados, creando instituciones y normas que sirvan para resolver dichos problemas, y que están dispuestos a acatar. Se trata, además, de una tendencia que viene desde el siglo XIX, como lo ilustran el manejo de los servicios postales y telégrafos, a través de “uniones internacionales”. Sin embargo, en particular después de la Segunda Guerra Mundial han surgido gran cantidad de instituciones internacionales, agencias, consejos y otras organizaciones cuya tarea es dar soluciones a los problemas a nivel mundial, lo cual ha ocasionado una importante transformación de la política internacional. Ésta —dice Luard— es la revolución silenciosa de nuestra generación.

Luard describe a esta situación como la sobreimposición de un nuevo estrato o nivel (layer) de gobierno sobre los que tradicionalmente han desempeñado las administraciones nacionales, y que además tiene sus propios problemas: sobre la mejor manera de organizar ese amplio espectro de tareas, las dificultades de coordinar las muchas y totalmente independientes agencias involucradas, las técnicas que esas agencias han tenido que desarrollar para asegurar la cooperación de los gobiernos nacionales y algunos de los problemas políticos que han surgido dentro de algunas de esas agencias internacionales, sobre todo entre países ricos y pobres.

Ahora bien, cabe señalar que cuando se examina a estos organismos internacionales, el tema central de discusión desde la perspectiva jurídica es el de los efectos de la producción normativa de estos organismos en relación con los Estados y con los propios individuos. Ya que como sabemos, en algunos casos, incluso existen organizaciones internacionales gubernamentales con el poder para producir decisiones vinculantes de diverso tipo.

El ejemplo típico sería la ONU y, en particular, el Consejo de Seguridad. Por un lado, en el artículo 2o., párrafo 2, de la Carta de las Naciones Unidas, los Estados que la suscriben se obligan a “cumplir de buena fe las obligaciones contraídas por ellos de conformidad con esta Carta.” En este caso, la obligatoriedad deriva del principio pacta sunt servanda, consagrado en el artículo 26 del Convenio de Viena sobre el derecho de los tratados, que a la letra dice: “Artículo 26. Todo tratado en vigor obliga a las Partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe”.

Además, recordemos que el artículo 27 del propio Convenio de Viena añade que “Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado”. Con ello se puede apreciar la pretensión del derecho internacional de prevalecer por encima del derecho nacional en caso de conflicto de normas.

Por su parte, el capítulo VII de la Carta de la ONU, relativo a la “Acción en caso de Amenazas a la Paz, Quebrantamientos de la Paz o Actos de Agresión”, establece las reglas relativas a las sanciones que el Consejo de Seguridad puede establecer en dichas hipótesis.

Este ejemplo es relevante en la coyuntura actual puesto que, como se sabe, el Consejo de Seguridad de la ONU ha expedido una serie de resoluciones que generan obligaciones para todos los miembros de dicha organización, en aspectos que tienen que ver con el control de flujos financieros para combatir al terrorismo internacional. Como afirma Manuel Becerra, estas resoluciones han convertido al Consejo de Seguridad en un órgano de facto de carácter legislativo, que produce normas que tienen un objeto bastante amplio y vago, y que como explica, han sido ya acatadas por el gobierno mexicano.

Otro ejemplo importante es el de la Organización Mundial de Comercio (OMC), organismo intergubernamental internacional, establecido el 1o. de enero de 1995, cuyo objetivo fue el remplazar el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros (GATT) y organizar las normas relativas al comercio internacional. Entre sus funciones principales están las de administrar los acuerdos comerciales de la OMC; servir de foro para negociaciones comerciales; ayudar a que el comercio se desenvuelva sin obstáculos, conforme a un sistema reglamentado; resolver las controversias comerciales entre los gobiernos; organizar negociaciones comerciales; reducir el proteccionismo y las barreras arancelarias; supervisar las políticas comerciales nacionales; y dar asistencia técnica y cursos de formación para los países en desarrollo.
Ahora bien, el Acuerdo de creación de la OMC (Acuerdo de Marrakesh) y sus tres anexos son vinculantes respecto de todos los Estados miembro, como se desprende de los párrafos 2 y 3 del artículo II de dicho Acuerdo:

2. Los acuerdos y los instrumentos jurídicos conexos incluidos en los Anexos 1, 2 y 3 (denominados en adelante “Acuerdos Comerciales Multilaterales”) forman parte integrante del presente Acuerdo y son vinculantes para todos sus Miembros. 3. Los acuerdos y los instrumentos jurídicos conexos incluidos en el Anexo 4 (denominados en adelante “Acuerdos Comerciales Plurilaterales”) también forman parte del presente Acuerdo para los Miembros que los hayan aceptado, y son vinculantes para éstos. Los Acuerdos Comerciales Plurilaterales no crean obligaciones ni derechos para los Miembros que no los hayan aceptado.
Asimismo, entre las obligaciones contraídas por los Estados miembro de la OMC está la de ajustar su derecho interno a la normativa derivada del Acuerdo de Marrakesh y sus anexos.

Ahora bien, el impacto que estas normas tienen sobre los Estados es enorme, si se toman en cuenta al menos tres circunstancias. En primer lugar, los instrumentos de la OMC inciden sobre un gran número de materias reguladas por los órganos legislativos nacionales, que de alguna manera están vinculadas al comercio. Estas materias van desde los impuestos, incentivos fiscales, aranceles y subsidios, hasta normas oficiales, medio ambiente, medidas sanitarias, seguridad y propiedad intelectual, entre muchas otras. Esto significa que hay numerosos puntos de contacto entre las reglas de la OMC y el derecho nacional, en los cuales coinciden ambos, y en los que el derecho interno ha de ajustarse a los estándares del referido organismo intergubernamental.

En segundo lugar, debe tomarse en cuenta el valor de las actividades económicas comprendidas dentro del Acuerdo de la OMC: los intereses económicos implicados ha llevado a que el sistema otorgue una gran relevancia a la resolución de disputas entre los miembros de la OMC; disputas derivadas de la percepción de los Estados de una falta de ajuste entre las normas de la OMC y las normas nacionales sobre comercio y las relacionadas con el comercio (“trade-related norms”).
En tercer lugar, el mecanismo de resolución de controversias tiene un alcance sin precedentes en el derecho internacional. En palabras de Bhuiyan, se trata de un sistema “obligatorio”, “exclusivo” y “automático”. Es “obligatorio” puesto que todos los Estados miembro están sujetos a la jurisdicción de los distintos órganos del sistema de resolución de controversias de la OMC, y cualquier miembro puede activarlo de manera unilateral contra otro miembro. Es “exclusivo” en relación a disputas que entren en el ámbito de los acuerdos de la OMC, excluye cualquier otro procedimiento o sistema de resolución de controversias.17 Finalmente, es “automático”, pues una vez que el sistema de resolución de diferencias ha sido puesto en movimiento por la presentación de una demanda, las diversas etapas procesales previstas por el sistema se van sucediendo “automáticamente” de acuerdo a un estricto marco temporal previsto en el “Entendimiento”. De esta suerte, el Estado demandado no puede bloquear ni retrazar los procedimientos en ninguna etapa.

Asimismo, debemos mencionar que el sistema de solución de diferencias cuenta con una poderosa herramienta para forzar a los miembros de la OMC a ajustarse al cumplimiento de las reglas de dicha organización: si al cabo de todo el procedimiento (que en caso de apelación dura no más de un año y tres meses), el grupo de especial respectivo (panel) determina que el país denunciante tiene la razón, y si el país infractor no cumple con las conclusiones del panel, entonces el país denunciante podrá imponer represalias comerciales al país demandado, tales como el retiro de concesiones comerciales que deben ser aprobadas por el Órgano de Solución de Diferencias en un plazo de 30 días siguientes a la expiración del “plazo prudencial” que se da al demandado para que cumpla.

Por último, mencionaremos también a la Organización Mundial de la Salud (OMS), organismo intergubernamental de carácter internacional que desempeña funciones diversas en materia de salud a nivel mundial, tales como las siguientes: enfrentar crisis sanitarias mundiales; servir de marco para la adopción de tratados y convenciones en materia de salud; influir en la agenda internacional en la materia; generar consensos acerca de cómo resolver problemas de salud a nivel mundial.19 Además, la OMS funciona también como una agencia regulatoria a nivel mundial, con poderes normativos delegados por los gobiernos nacionales. De hecho, el artículos 21 de la Constitución de la OMS otorga a la “Asamblea de la Salud” el poder adoptar reglamentos referentes a:

a) requisitos sanitarios y de cuarentena y otros procedimientos destinados a
prevenir la propagación internacional de enfermedades;
b) nomenclaturas de enfermedades, causas de muerte y prácticas de salubridad pública; c) normas uniformes sobre procedimientos de diagnóstico de uso internacional; d) normas uniformes sobre la seguridad, pureza y potencia de productos biológicos, farmacéuticos y similares de comercio internacional; e) propaganda y rotulación de productos biológicos, farmacéuticos y similares de comercio internacional.
A pesar de este poder, refiere Esty que la OMS no suele utilizarlo, prefiriendo en cambio la adopción de resoluciones no vinculantes (soft law), lo cual es un reflejo de la preocupación de los administradores de la organización sobre la dificultad de ordenar acciones específicas, así como de los problemas de legitimidad de un papel agresivo de la OMS en la gobernanza global.

Sin embargo, en algunos casos los Estados le han cedido a la OMS el papel de líder, en razón de su capacidad técnica y científica. Así sucedió, por ejemplo, en la crisis relacionada con el Síndrome Respiratorio Agudo Severo (Severe Acute Respiratory Síndrome o SARS) originada en China pero rápidamente propagada a diversos países del orbe entre 2002 y 2003. Ante este problema, la OMS aprobó orientaciones y recomendaciones sobre seguridad, alertas, asesorías de investigación, evaluaciones de riesgo, orientaciones epidemiológicas, asesoría para realizar pruebas de laboratorio, y orientación en materia de inmigración y de organización de reuniones públicas.22 Lo mismo ha ocurrido en el caso de la emergencia sanitaria que ha vivido México desde abril de 2009, con la llamada “influenza H1N1”.
Pero más allá de las decisiones vinculantes, organismos intergubernamentales como los arriba referidos, y muchos otros más, están involucrados en la adopción de declaraciones y cartas adoptadas por consenso, y que constituyen lo que se denomina “soft law”. No es este el lugar para hacer un análisis exhaustivo del llamado “derecho blando” o “soft law”.

Por ahora, baste mencionar que, asociado a la literatura sobre la gobernanza global, suele aparecer, cada vez con mayor intensidad, referencias a una serie de instrumentos normativos que se han identificado con el nombre de “soft law”, caracterizados por su falta de obligatoriedad, uniformidad, justiciabilidad, sanciones y de estructuras de ejecución. Se trata de instrumentos de diverso tipo que, sin embargo, comparten, al menos, un punto en común: tienen un contenido normativo, si bien formalmente no son vinculantes, aunque pueden tener relevancia jurídica y, por tanto, producir efectos prácticos.24 Este tipo de normas tienen cada vez una mayor importancia en la gobernanza global (y en la gobernanza doméstica).

Finalmente, hemos de decir que sea con respecto al “derecho blando” o al “derecho duro”, y como señala Delbrück, un gran número de instancias en que el derecho doméstico parece ser genuinamente elaborado “en casa”, de hecho no es sino una normativa diseñada “afuera” a nivel de organismos internacionales de carácter intergubernamental, por parte de equipos de administradores y servidores públicos nacionales e internacionales.

IV. COOPERACIÓN TRANSGUBERNAMENTAL

Otro mecanismo que ha sido identificado como alternativa para contribuir a la gobernanza global es lo que se ha denominado redes transgubernamentales. Slaughter explica este concepto de la siguiente manera: los Estados nacionales, en lugar de desaparecer, se están desagregando en partes separadas y funcionalmente distintas. Estas partes, tales como tribunales, agencias de regulación, ejecutivos y hasta legislativos, están entrando en redes con sus contrapartes del exterior, creando una densa ramificación de relaciones que constituyen un nuevo orden “transgubernamental”. Slaughter emplea el término de orden transgubernamental como una opción que ha empezado a surgir para el manejo y tratamiento de problemas internacionales.

Para esta autora, como ya referimos, el fenómeno “transgubernamental” ofrece mejores perspectivas que otras opciones de “gobernanza internacional” (por ejemplo, a través de burocracias internacionales), en términos de eficacia y rendición de cuentas. Esto es así puesto que, por un lado, aprovecha las estructuras, la experiencia, las burocracias, las agencias públicas existentes en los Estados, si bien bajo un esquema complejo de interacciones entre actores estatales adscritos a diversos Estados; y por otro lado deja abierta la posibilidad de control de las instituciones gubernamentales por parte de los ciudadanos nacionales, a través de los mecanismos tradicionales de control y rendición de cuentas.

En lo jurídico, Abbot y Snidal se refieren al cada vez más relevante soft law creado por instituciones “transgubernamentales”, como ejemplo el producido por el Comité de Basilea que agrupa a bancos centrales, cuyos participantes no representan a los Estados en cuanto tales, sino más bien a agencias individuales dentro de los Estados.
De particular importancia para nuestro estudio resulta el concepto desarrollado por Slaughter, sobre el fenómeno “transgubernamental” aplicado a los poderes judiciales. El concepto que emplea es el de “política exterior judicial”. En este sentido, afirma que:

Los jueces están construyendo una comunidad jurídica global. Ellos comparten valores e intereses basados en su creencia en el derecho como algo distinto pero no divorciado de la política y su visión de sí mismos como profesionales que deben estar aislados de la influencia política directa. En el mejor de los casos, esta comunidad global recuerda a cada participante que su desempeño profesional está siendo monitoreado y apoyado por una audiencia más amplia.
Esta comunidad implica una serie de mecanismos informales y formales que han incrementado el contacto entre jueces de muchos países; mecanismos que van desde la forma más elemental, es decir, el conocimiento de las decisiones judiciales de órganos judiciales extranjeros e internacionales; hasta formas más sofisticadas de cooperación e interacción entre tribunales nacionales y tribunales internacionales. Asimismo, cita Slaughter nuevas formas de promoción del contacto entre jueces a nivel internacional, tal como la Organización de Cortes Supremas en las Américas, creada en 1995, como otro ejemplo más de una “política exterior judicial”, producto de la iniciativa y el impulso de los poderes judiciales del hemisferio.

El resultado final de este proceso no habrá de ser un sistema unificado de tribunales a nivel mundial, que en la cima tenga una especie de Tribunal Mundial. A diferencia de ello:

La comunidad jurídica global emergente a partir de redes de poderes judiciales habrá más bien de incluir muchos sistemas jurídicos, cada uno establecido en un estado o región específicos. Ninguna corte suprema podría establecer reglas globales definitivas. Los tribunales nacionales habrán de interactuar entre sí y con tribunales supranacionales en forma tal que puedan acomodarse las diferencias, así como reconocer y reforzar los valores comunes.

V. REDES TRANSNACIONALES DE ACTORES PRIVADOS

Diversos autores han identificado la influencia que tienen actores no –estatales en la producción de normas que contribuyen a la gobernanza global. Tal es el caso del estudio de Virginia Haufler, quien muestra la forma en que las empresas, como una respuesta a la globalización de la actividad económica y la ausencia de un gobierno a nivel global, cooperan a través de las fronteras nacionales para establecer “regímenes internacionales” del sector privado para incrementar su eficiencia, estabilidad y poder. Así, esta autora da ejemplos de estandarización de productos, el establecimiento de “códigos de conducta” en áreas de interés social y de seguridad de las transacciones y de la información.35 En su explicación, estos regímenes son legitimados por las autoridades públicas en razón de limitaciones presupuestales, falta de capacidades en vista de complejos desarrollos tecnológicos, compromiso ideológico, la dificultad de negociar acuerdos internacionales o por simple descuido. El establecimiento de estos regímenes suele requerir negociaciones entre compañías, gobiernos y ONGs, lo cual indica el grado en que la gobernanza global hoy día es compartida y multifacética —afirma Haufler— habiendo una variedad de actores que desempeñan un papel cada vez más importante, además de los Estados.

En este sentido, afirma la autora lo siguiente:

Los regímenes internacionales privados gobiernan amplias áreas de comercio internacional, operando tanto dentro como a través de líneas industriales. Ellos incorporan normas informales sobre conducta en los negocios, y también proporcionan reglas explícitas, procedimientos de toma de decisiones y mecanismos de ejecución informales y formales. Los regímenes internacionales privados frecuentemente se basan en asociaciones transnacionales de empresarios, tales como asociaciones de industria y comercio, grupos de comercio de carácter técnico, y organizaciones empresariales de lobbying, que representan los intereses de un grupo de empresas que negocian sobre temas de interés común, y establecen un marco de reglas, estándares y mejores prácticas que guían la conducta de los participantes. El régimen en su conjunto puede consistir en múltiples asociaciones de comercio y organizaciones empresariales, y las fronteras del régimen pueden no ser distintivas.

Como lo explica Haufler, no es que estos regímenes internacionales privados se conformen completamente desvinculados de los gobiernos de los Estados nacionales. En realidad, sugiere, dichos regímenes presuponen funciones mínimas de gobierno, que establezcan ciertas “reglas del juego” y les apoyen en caso necesario con el Poder Judicial y el poder coactivo, que no existen a nivel internacional. No obstante, los gobiernos dejan margen para que los actores privados que establecen reglas, estándares y mecanismos de resolución de disputas en áreas económicas.

Así se ha argumentado que sucede, por ejemplo, en el caso de la llamada lex mercatoria.

Por último, señala la autora que la existencia de regímenes internacionales privados debe abrir preguntas sobre la legitimidad de sus objetivos, la rendición de cuentas de sus procesos de toma de decisiones y los efectos distributivos del régimen mismo.40 Ello es así —puede inferirse— en razón de que dichos regímenes regulan ámbitos que típicamente han correspondido a la potestad reguladora de agentes estatales (mismos que también, típicamente en el Estado constitucional de derecho, han estado sujetos a normas que garanticen su legitimidad y rendición de cuentas).

VI. ORGANIZACIONES NO-GUBERNAMENTALES

Desde el punto de vista de la producción de hard law y soft law a nivel internacional, vale la pena mencionar el papel relevante que ahora desempeñan algunas organizaciones no-gubernamentales de carácter internacional (ONGs). Desde la perspectiva de las ONGs, Keck y Sikkink sostienen que al lado de los Estados, muchos actores no estatales actúan entre sí y con los Estados y organizaciones internacionales, interacciones que se estructuran a manera de redes transnacionales que cada vez son más visibles a nivel de la política internacional. Hay distintos tipos de redes, según el tipo de actividad o interés de los participantes. Sin embargo, estas autoras estudian un tipo de red en particular que denominan redes transnacionales de defensa, mismas que multiplican los canales de acceso al sistema internacional; y borran las fronteras entre las relaciones del Estado con sus propios nacionales y la capacidad que tienen tanto ciudadanos como Estado de reposiciones presentadas a nivel intergubernamental en la mesa de negociaciones. En su estudio, esta autora examina la elaboración de las políticas ambientalistas en Brasil e India entre 1988 y 1997. Pone el acento en el papel que han jugado actores no-estatales, en establecer la agenda, seleccionar los temas y “dar color” al discurso intergubernamental en las negociaciones.

VII. CONCLUSIÓN

El escenario presentado a lo largo de las páginas anteriores nos obliga a intentar una interpretación, si no es que un diagnóstico, desde la perspectiva del derecho público. Esto es así, en razón de que ante dicho escenario se ven afectados ciertos presupuestos que el derecho público tenía plenamente resueltos dentro de su esquema tradicional: ¿quién crea el derecho?: el Estado; ¿dónde ocurre la política?: en el Estado; ¿quién resuelve las disputas jurídicas?: el Estado. Sin embargo, la explicación que hemos desarrollado en este trabajo arroja ciertos indicios que inducen revisar (por decir lo menos), los esquemas conceptuales tradicionales.
Una opción de interpretación (una hipótesis), es la que ofrece Picciotto, quien habla de la globalización, la gobernanza y su efecto en la “fragmentación de la esfera pública”, en el siguiente sentido: En particular, en lugar de gobierno centralizado primariamente por medio de estados nacionales, nos hemos movido a formas delegadas de gobernanza operando en niveles dentro y a través de estados…

…por el término fragmentación, quisiera sugerir un proceso competido de desestabilización y reestructuración, que implica la búsqueda de nuevas formas de síntesis entre aspectos económicos y políticos de las relaciones sociales, y no una tendencia determinista de presiones económicas de un mercado mundial preexistente que debilite lo que de otra forma serían estructuras políticas estables. De hecho, las actividades económicas están profundamente enraizadas en prácticas sociales, culturales y normativas…

…De manera más amplia, si la globalización implica un proceso de fragmentación de la esfera pública, debe haber preocupación sobre sus efectos en las instituciones de la democracia liberal.

Ahora bien, si en verdad estamos ante lo que puede llamarse una especie de reconfiguración de la esfera de “lo público” y del “poder”, resulta pertinente plantear una serie de interrogantes sobre la adecuación del derecho a las nuevas circunstancias desde la perspectiva del derecho público, tanto administrativo como constitucional.

Esto es así debido a que a nivel interno el derecho público ha cumplido diversas funciones como conformador, legitimador y controlador del ejercicio del poder. Sin embargo, el paradigma tradicional y aún dominante limita el alcance de dichas funciones al ámbito de las instituciones estatales.
El hecho de que en la era de la llamada globalización el poder se está reconfigurado o, en otras palabras, que de alguna forma se está relocalizando, de manera tal que se le puede encontrar no nada más en el Estado sino en otras instancias, invita (exige) a hacer una revisión del paradigma dominante.
Para Picciotto la fragmentación interna del Estado liberal ha ido acompañada de una cada vez más densa red de acuerdos de coordinación internacionales entre Estados, lo cual no significa el colapso del Estado sino que son dos lados de un mismo proceso. A nivel internacional, espacios antes ocupados solo por agentes del Estado ahora son ocupados también por activistas y ONGs que pueden no tener gran poder, pero ejercen gran influencia y forman parte importante de la gobernanza global. Picciotto concluye:

el efecto general es una dispersión de la política lejos de los canales centralizadores que llevan al estado, y en una variedad de arenas funcionales específicas, lo cual no significa que el estado desaparezca, sino que se está reinventando.

Ahora bien, desde la perspectiva del derecho administrativo, ya hay un importante enfoque que lleva tiempo reflexionando sobre estos nuevos fenómenos. Por ejemplo, Kingsbury, Krisch y Stewart explican la necesidad del surgimiento de lo que denominan el “derecho administrativo global”, en función del vasto incremento del alcance y formas de la regulación transgubernamental y de la administración diseñada para enfrentar las consecuencias de la interdependencia globalizada en diversas áreas (seguridad, desarrollo, finanzas, protección ambiental, regulación bancaria y financiera, telecomunicaciones, comercio de productos y servicios, propiedad intelectual, etcétera).

El centro de la atención de este tipo de análisis está conformado por toda una red de organizaciones internacionales y grupos informales que desempeñan funciones administrativas y reguladoras, pero que no están sujetos directamente a las normas y controles que encauzan y limitan a la administración pública estatal. Asimismo, las regulaciones derivadas de dichas organizaciones y grupos tienen cada vez más la posibilidad de ser aplicadas directamente a diversos actores dentro de los Estados, y de incidir de distintas maneras sobre su esfera jurídica.

Ante esta situación, el enfoque del “derecho administrativo global” busca esarrollar un marco conceptual que permita la rendición de cuentas de dicha “administración global”, en particular asegurándose de que cumplan con los estándares adecuados de transparencia, participación, toma de decisiones razonada y legalidad, y promoviendo la efectiva evaluación de las normas y decisiones que crean.
Por su parte, desde la perspectiva del derecho constitucional también se ha desarrollado una serie de enfoques que ponen en cuestión el paradigma dominante sobre la relación Estado-Derecho-Constitución, para tratar de explicar una serie de fenómenos nuevos, así como para intentar sentar las bases de argumentos normativos acerca de cómo debe replantearse el constitucionalismo para seguir cumpliendo la función de controlar el poder en la era de la globalización.
En resumidas cuentas, lo que buscan estos enfoques es explorar la posibilidad de extender el dominio “propio” y “adecuado” del constitucionalismo, más allá del Estado. A su vez, esta búsqueda abre toda una agenda de investigación que ocupa ya a los juristas, preocupados por reconceptualizar “lo constitucional”, en el contexto de la llamada “gobernanza multinivel”.

Autor: José Ma. SERNA DE LA GARZA
Envia esta nota por e-mail
Versión para imprimir
Regresar
Copyright © 2009 - Todos los derechos reservados