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MIÉRCOLES, 13 de Diciembre de 2017
Gobernanza y Burocracia pública: ¿Nuevas Formas de Democracia o Nuevas Formas de Control? B. Guy Peters
03 de Enero de 2012
Los modelos de gobernanza en la administración pública requieren de una población activa que pueda ser movilizada y exhortada a tomar parte en el sector público.
A LO LARGO DE SU PROLONGADA EXISTENCIA, los gobiernos han sido objeto de muchas reorganizaciones y reformas. Desde la perspectiva de la administración pública, el motivo primordial de dichas reformas ha sido la eficiencia (o falta de ella) del sector público y la aparente incapacidad del gobierno para manejarse a sí mismo tan bien como lo hacen otras organizaciones de la sociedad. Más allá de la importancia que la eficiencia pueda tener para todo conjunto de organizaciones que provea la diversidad de servicios que los gobiernos contemporáneos brindan, la capacidad de estos últimos para responder a las demandas del público es un valor que adquiere aún más relevancia. De ahí que buen número de las reformas hechas al gobierno, sobre todo en los regímenes democráticos, han estado orientadas a fortalecer su capacidad para procesar las demandas de sus ciudadanos y para responder mejor a ellas.

El enorme esfuerzo de las últimas décadas por reformar la administración pública ha tenido en gran medida el propósito de volver más eficiente el sector público.
Estas reformas, a menudo descritas bajo el rubro de la “Nueva Gestión Pública” (NGP), han institucionalizado técnicas de gestión que hacen que el sector público funcione de manera más semejante al sector privado, y han destacado el papel que tiene el gobierno como proveedor de servicios a sus “clientes”.(1) Asimismo, tales reformas han enfatizado la capacidad de dichos clientes para tomar decisiones personales sobre los tipos de servicios que quieren recibir del gobierno y, por lo tanto, la ciudadanía es vista en gran medida como sujeto de la acción del gobierno, más que como participante activa en la selección de esas políticas. La buena noticia es que, en muchos sentidos, las reformas han tenido éxito y sería difícil objetar que en el año 2004 los gobiernos son más eficientes de lo que eran en 1984 o incluso en 1994.(2) Un estilo alternativo de reforma del sector público ha sido el intento de involucrar más directamente a la ciudadanía en la acción de gobierno y en la elección de las políticas. Este estilo de gobernar ha estado en vigor desde hace mucho tiempo en numerosos países, sobre todo los del norte de Europa,(3) pero en muchos otros ha llegado a ser una estrategia consciente de reforma. Por ejemplo, en Estados Unidos muchas de las recomendaciones sugeridas por el programa de Revisión del Desempeño Nacional (National Performance Review, 1993) estaban encaminadas a aumentar la capacidad tanto de los ciudadanos comunes como de los niveles inferiores del servicio público para influir en las políticas y en el estilo de administrar. En Canadá, primero el programa llamado PS20004 y, más tarde, el programa para la participación ciudadana proveyeron opciones para que la población intervenga de manera activa. Incluso aquellos países del norte de Europa que tradicionalmente habían practicado el corporativismo o ciertas modalidades corporativas pluralistas de relación entre el Estado y la sociedad(5) han reforzado las oportunidades para que los ciudadanos tomen parte en el gobierno, al tiempo que han procurado empoderar (empower) a los escalones más bajos de la burocracia pública.(6)

El término que en general se ha utilizado para nombrar muchos de estos cambios en el sector público es “gobernanza”,(7)aunque también se emplean los de “empoderamiento” y “gobierno participativo”. Como se deduce de lo mencionado arriba, la lógica que subyace en el enfoque de Gobernanza es que mayor participación ciudadana traerá consigo mayor calidad en la tarea de gobernar. Esta lógica se basa en parte en principios democráticos y en parte en nociones administrativas y de eficiencia. El principio democrático que subyace en la gobernanza es que la ciudadanía debe tener más influencia en las políticas que se adoptan en su nombre. En una democracia representativa los ciudadanos tienen cierto grado de influencia, pero ésta es indirecta y esporádica, y se realiza primordialmente el día de las elecciones.8 Más aún, quienes pugnan por una mayor participación dirían que las propias organizaciones públicas pueden hacerse más democráticas y que puede darse más influencia al trabajador promedio tanto en la definición de la naturaleza de su empleo, como en la dirección de las políticas organizativas en su conjunto.

La lógica administrativa que da sustento a las reformas en la incipiente tradición de la gobernanza no es muy distinta de la lógica democrática. En primer lugar, existe un viejo argumento en la literatura sobre la administración según el cual, cuando las organizaciones se hacen más abiertas y participativas, los empleados se sienten más motivados para invertir en ellas su tiempo y energía. Por otra parte, dado que en los puestos inferiores de la organización existe mucha información sobre los clientes y sus necesidades reales, el aprovechamiento más ágil de esa información redunda también en un mejor desempeño de la organización.9 De manera similar, los mismos clientes de los organismos públicos son depositarios de una gran cantidad de información: simple y sencillamente, acerca de lo que ellos necesitan y desean del gobierno. Así, de acuerdo con el argumento de la gobernanza, el sector público operará mejor si los clientes, y quizá el público en general, se involucran más.

La mayor participación del público y de los miembros de la organización también puede verse como un medio para elevar la confianza y la legitimidad. Existe amplia evidencia de que los ciudadanos en todo el mundo han perdido confianza en el sector público. Por ejemplo, los datos de la Encuesta Mundial sobre Valores revelan una considerable pérdida de la confianza que los ciudadanos en regímenes democráticos tienen en su gobierno, y para muchos de esos gobiernos la confianza ya era sumamente baja. La pérdida de confianza es resultado, en parte, de la percepción de que los gobiernos están muy alejados de sus ciudadanos, por lo que desarrollar mecanismos de participación y empoderamiento acaso pueda ayudar a superar esa desconfianza. Más aún, incluso dentro de la propia organización, empoderar a los “burócratas de ventanilla” (street-level bureaucrats) otorgaría más facultades a esa parte de la organización que está más cerca del público.10

El incremento de la legitimidad está estrechamente vinculado con las ideas ahora populares sobre la importancia de la sociedad civil en la tarea de gobernar. El supuesto del que parte esa literatura es que para ser eficaz, especialmente en términos democráticos, el gobierno debe ser apoyado por una sociedad civil activa.11 Se considera que contar con grupos sociales activos en la sociedad abre la puerta a la representación política y, quizá aún más importante, eleva los niveles de confianza social y cooperación.
Los modelos de gobernanza en la administración pública requieren de una población activa que pueda ser movilizada y exhortada a tomar parte en el sector público. Como explicaremos más adelante, lo que supone este modelo de administración pública es que la administración no funciona tan bien de manera independiente (ya sea en términos de legitimidad o de eficacia) como puede hacerlo si trabaja conjuntamente con los actores de la sociedad civil.

Al analizar el papel que han desempeñado las reformas del sector público basadas en el enfoque de la gobernanza, primero haré un breve repaso de cómo ha evolucionado el concepto de gobernanza en la ciencia política y, en menor grado, en otras ciencias.12 Después examinaré algunas de las reformas específicas que se han hecho en nombre de la Gobernanza y sus implicaciones para la gestión pública. Concluiré con un examen más detallado y crítico de los supuestos democráticos y de efectividad subyacentes en los modelos de gobernanza del que ofrecen quienes promueven este modelo emergente para el sector público.

Notas.

1 C. Hood, “A Public Management for All Seasons?”, Public Administration, núm. 69, 1991, pp. 3-19; C. Pollitt y G. Bouckaert, Public Sector Reform, 2a. ed., Oxford, Oxford University Press, 2003.
2 Los informes anuales sobre administración pública del Comité de Administración Pública de la OCDE han acreditado las muchas iniciativas de reforma que se han presentado en los últimos años y los muchos éxitos que éstas han tenido.
3 J.J. Kraemer, The Societal State, Meppel, Boom en Zoon, 1967.
4 P.M. Tellier, “Public Service 2000: The Renewal of the Public Service”, Canadian Public Administration, núm. 33, 1990, pp. 123-132.
5 S. Rokkan, “Votes Count but Resources Decide”, en R.A. Dahl (ed.), Political Oppositions in Western Democracies, New Haven, Yale University Press, 1967.
6 E. Sorenson, “Democracy and Empowerment”, Public Administration, núm. 75, 1997, pp. 553-567.
7 Véase S. Tihonen, From Governing to Governance, Tampere, University of Tampere Press, 2004.
8 Existen, por supuesto, otras posibilidades de que la población influya sobre el gobierno, además de las elecciones, pero éstas suelen ser más accesibles para los poderosos y los bien organizados que para el ciudadano ordinario. La expectativa del enfoque de la gobernanza es que esas posibilidades se distribuyan de manera más general.
9 Víctor Thompson sostenía que uno de los problemas centrales de las “organizaciones modernas” (escribió esto en 1961) era que la información estaba concentrada en la parte más baja de las jerarquías, mientras que la toma de decisiones estaba concentrada en la cúspide. V.A. Thompson, Modern Organizations, Nueva York, Knopf, 1961.

10 M. Lipsky, Street Level Bureaucracy, Nueva York, Russell Sage, 1980; M.K Meyers y S. Vorsanger, “Street Level Bureaucrats and the Implementation of Public Policy”, en B.G. Peters y J. Pierre (eds.), Handbook of Public Administration, Londres, Sage, 2003.
11 R.D. Putnam, R. Leonardi y R. V. Nanetti, Making Democracy Work: Civic Tradition in Modern Italy, Princeton, Princeton University Press, 1993. Véase, asimismo, M. Hooge y D. Stolle, Generating Social Capital: Civil Society and Institutions in Comparative Context, Nueva York, Palgrave-Macmillan, 2003.
12 Véase también J. Pierre y B.G. Peters, Governance, the State and Public Policy, Basingstoke, Palgrave, 2000; B.G. Peters y J. Pierre, Governing Complex Societies, Basingstoke, Palgrave.
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