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MI蒖COLES, 13 de Diciembre de 2017
Gobernanza en Am茅rica Latina
03 de Julio de 2014
El concepto de gobernanza adquiere cada vez m谩s trascendencia en los debates te贸ricos europeos y en la pr谩ctica pol铆tica, en tanto nuevo modo de gestionar las pol铆ticas p煤blicas, a partir de las reformas del sector p煤blico en los a帽os ochenta.
Cristina Zurbriggen:
El debate en Am茅rica Latina ha tenido caracter铆sticas diferentes que el europeo, por lo que es necesario aportar una revisi贸n cr铆tica de la agenda propuesta para la transformaci贸n del Estado en la regi贸n y la transferencia de la noci贸n de governance por los organismos multilaterales. Para comprender estas transformaciones, aqu铆 se analizan tres 谩reas centrales de las reformas estatales emprendidas en Am茅rica Latina: la privatizaci贸n de servicios p煤blicos, las nuevas ofertas de pol铆ticas sociales y los procesos de descentralizaci贸n. Ello nos permitir谩 entender la tensi贸n entre los modelos normativos y los particulares patrones de gobernanza que predominan en Am茅rica Latina.

En Am茅rica Latina, el debate acad茅mico sobre la gobernanza ha sido m谩s bien escaso y la noci贸n dominante ha sido difundida por los donantes de la cooperaci贸n internacional. El Banco Mundial (BM), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) han desempe帽ado una funci贸n central en el desarrollo y posterior transferencia de la noci贸n de buen gobierno, pretendiendo, de ese modo, volver m谩s efectiva la ayuda internacional en los pa铆ses subdesarrollados (Grindle, 2007; Weiss, 2000).

El BM define gobernanza como el conjunto de procesos e instituciones a trav茅s de las cuales se determina la forma en que se ejerce el poder en un pa铆s, para desarrollar sus recursos econ贸micos y sociales. En este contexto, el buen gobierno se refiere a la transparencia y la eficacia en tres 谩reas fundamentales: 1) m茅todos de elecci贸n, control y reemplazo de los gobernantes (estabilidad institucional); 2) capacidad del gobierno para administrar recursos y aplicar pol铆ticas (marco regulatorio y eficacia del gobierno), y 3) respeto a los ciudadanos (transparencia, participaci贸n y garant铆a del Estado de derecho) (Word Bank, 2005: 3-7).

El PNUD (UNDP) (1997: 12), por su parte, define gobernanza como "el ejercicio de la autoridad econ贸mica, pol铆tica y administrativa para administrar los asuntos de un pa铆s a todos los niveles de gobierno. La misma comprende los mecanismos, los procesos y las instituciones a trav茅s de las cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos legales, cumplen sus obligaciones y resuelven sus diferencias". Desde este punto de vista, la gobernanza adecuada se caracteriza como "participativa, transparente [...] con control p煤blico [...], efectiva y equitativa [...] promotora del Estado de derecho [que] asegura que las prioridades pol铆ticas, sociales y econ贸micas est茅n basadas en un amplio consenso en la sociedad".

Desde este enfoque, el buen gobierno implica determinadas caracter铆sticas del proceso de gobernabilidad, en el que el Estado debe garantizar el cumplimiento de la ley (y hacerlo en forma transparente y libre de corrupci贸n), dar lugar a la participaci贸n de la sociedad civil y garantizar el Estado de derecho.

Lo m谩s relevante a enfatizar es que en estas recomendaciones se encuentra impl铆cito un modelo de Estado (neoliberal) y, en consecuencia, la necesidad de fortalecerlo para que funcionen las fuerzas del mercado. En primer lugar, el Estado debe determinar con precisi贸n el alcance de las funciones que asume y transferir el resto al mercado. Al mismo tiempo, debe incrementar la participaci贸n del sector privado y la sociedad civil en actividades que hasta ahora estaban reservadas al sector p煤blico, bajo el argumento de que el monopolio estatal en temas de infraestructura, servicios sociales y otros bienes y servicios tiende a ser poco eficaz. El camino es exponer a los organismos estatales a una competencia mayor con el mercado, con el fin de incrementar su eficacia y eficiencia, sustituyendo el modelo jer谩rquico-burocr谩tico por la nueva gerencia p煤blica (NGP) (BM, 1997).

Los principales interrogantes que se plantean son: 驴cu谩les han sido los esquemas de gobernanza efectivamente introducidos en la regi贸n?, 驴qu茅 consecuencias han tenido?, 驴cu谩nto se ha transformado el Estado?, 驴se han logrado gestionar las pol铆ticas p煤blicas de forma m谩s eficaz, eficiente, transparente y democr谩tica?

El contexto latinoamericano

En Am茅rica Latina, los nuevos formatos de gobernanza emergen en un particular contexto sociopol铆tico y desarrollo institucional. La regi贸n asiste a un doble proceso de transformaci贸n, primero, a una serie de cambios asociados a la democratizaci贸n del r茅gimen pol铆tico, seguido por un cambio de modelo socioecon贸mico, que transit贸 de un modelo de desarrollo Estado-c茅ntrico a un modelo centrado en el mercado.
Un primer cambio relevante en los a帽os ochenta fue la transici贸n de un r茅gimen autoritario a uno democr谩tico que, adem谩s de transformar la estructura del sistema electoral a trav茅s de diferentes niveles de gobierno, tambi茅n cambi贸 las relaciones entre el Estado y la sociedad. El proceso de democratizaci贸n no s贸lo se relacion贸 con la implementaci贸n de un ambiente electoral competitivo, sino que tambi茅n se asoci贸 a nuevas formas de participaci贸n ciudadana en las pol铆ticas p煤blicas. Asimismo, se fundamentan como intentos de romper con las viejas instituciones del corporativismo y clientelismo, que involucr贸 la corrupci贸n y la d茅bil prestaci贸n de servicios a grupos marginados. En este nuevo contexto, tuvo lugar una activaci贸n de los movimientos sociales que ayud贸 a aumentar la concientizaci贸n y preocupaci贸n de los ciudadanos sobre las cuestiones de gobierno.

En segundo lugar, surge la transformaci贸n de un modelo de desarrollo centrado en el Estado a uno bajo el predominio del mercado. Estos cambios se sintetizaron en el "Consenso de Washington", el cual resume las recomendaciones de reformas neoliberales de parte de los organismos internacionales (principalmente por el BM y el FMI) que deb铆an implementar los gobiernos para retomar la senda del desarrollo: disciplina fiscal, reducci贸n del gasto del Estado, liberalizaci贸n financiera y comercial, apertura a la inversi贸n extranjera directa, privatizaci贸n de las empresas y servicios p煤blicos, desregulaci贸n, fortalecimiento del derecho de propiedad y descentralizaci贸n.
Este conjunto de reformas estatales llevadas a cabo a fines de los ochenta han sido llamadas tambi茅n "reformas de primera generaci贸n", cuyo 茅nfasis estuvo " puesto en desregular y reducir el gasto, el tama帽o y la intervenci贸n del Estado en la econom铆a y la sociedad. En un segundo momento, a comienzos de los noventa, frente a los limitados resultados alcanzados en t茅rminos de crecimiento econ贸mico o y reducci贸n de la pobreza y de la desigualdad (Burky y Perry, 1998: 3), se promocionan las "reformas de segunda generaci贸n". Estas 煤ltimas, si bien mantuvieron el signo neoliberal, plantearon la necesidad de fortalecer las capacidades estatales y generar instituciones eficientes que garantizaran el funcionamiento de un mercado competitivo. Estas reformas est谩n enfocadas en la administraci贸n p煤blica, el aparato judicial, la legislaci贸n laboral y mercados de capitales. Adem谩s, se da nueva atenci贸n a la educaci贸n y salud.

La ejecuci贸n de estas transformaciones provoc贸, en toda la regi贸n, importantes cambios en el papel del Estado, cuya esfera de acci贸n disminuy贸, teniendo lugar un incremento gradual de la participaci贸n del sector privado y las ONG, en provisi贸n de bienes y servicios p煤blicos. Espec铆ficamente, el sector privado se involucr贸 en los servicios de infraestructura, al tiempo que la sociedad civil lo hizo en programas locales y pol铆ticas sociales. Sin embargo, los ritmos que adoptaron los pa铆ses fueron variables en funci贸n del proceso pol铆tico en el que estaban insertos.

Para comprender estos cambios es preciso profundizar en los estudios de casos de pol铆ticas p煤blicas m谩s significativas y, de esta forma, analizar el impacto que ha tenido la transferencia de los formatos de gobernanza en el Estado latinoamericano.
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