Ir a la pagina inicial
 
 
MI蒖COLES, 17 de Octubre de 2018
Los actores no estatales y la gobernanza mundial
16 de Septiembre de 2009
Los actores no estatales siempre han jugado un papel esencial en las regulaciones mundiales, pero dicho papel est谩 destinado a crecer de manera considerable en este comienzo del siglo XXI.
Pierre Calame

A- Los actores no estatales siempre han jugado un papel esencial en las regulaciones mundiales, pero dicho papel est谩 destinado a crecer de manera considerable en este comienzo del siglo XXI.

1) Los actores no estatales han sido importantes desde siempre en la gobernanza mundial
2) La evoluci贸n del pensamiento sobre la gobernanza va generando un lugar creciente, en todas las escalas de regulaci贸n, para los actores no estatales
3) La situaci贸n hist贸rica actual pone a los actores no estatales frente a un deber de ambici贸n que les cuesta asumir
4) Los actores no estatales, en virtud de su vocaci贸n, dimensi贸n, flexibilidad y modo de organizaci贸n, est谩n a la par de los Estados, lo cual no significa que su accionar sea por ello m谩s adecuado.
4.1.Algunos tienen vocaci贸n mundial
4.2 Su dimensi贸n es ahora comparable a la de muchos Estados
4.3 Disponen de una flexibilidad muy superior a la de los Estados
4.4 Su organizaci贸n se adapta mejor a las nuevas realidades mundiales
4.5 Tienen un dominio mucho mejor de internet
4.6 Est谩n en condiciones de llevar adelante una estrategia de influencia

B- Los actores no estatales juegan un papel motor en la gobernanza mundial en muchos terrenos

1) La seguridad y la defensa
2) La cooperaci贸n internacional
3) La econom铆a
4) El comercio
5) La sociedad de la informaci贸n
6) La salud
7) El medioambiente

C- Para entender y desarrollar mejor el papel de los actores no estatales hay que analizarlo desde la perspectiva de los principios generales de gobernanza

1) Una legitimidad fundada sobre los objetivos, los valores y los m茅todos
2) Los elementos de una democracia y una ciudadan铆a mundiales
3) La capacidad para concebir arreglos institucionales m谩s adaptados
3.1. Un enfoque m谩s global de la gobernanza
3.2. Una contribuci贸n al surgimiento de una comunidad mundial
3.3. La combinaci贸n de distintos modos de regulaci贸n
3.4. La capacidad para sentar alrededor de la mesa a las distintas partes involucradas
3.5. Un sistema de evaluaci贸n eficaz
4) La concepci贸n de reg铆menes de gobernanza adaptados a los distintos tipos de bienes y servicios
5) La posibilidad de articular mejor las escalas de la gobernanza, de lo local a lo global


A- Los actores no estatales siempre han jugado un papel esencial en las regulaciones mundiales, pero dicho papel est谩 destinado a crecer de manera considerable en este comienzo del siglo XXI.

1) Los actores no estatales han sido importantes desde siempre en la gobernanza mundial

El tema del lugar que ocupan los actores no estatales en las regulaciones internacionales no es un tema nuevo pero, con el aumento de las interdependencias, adquiere una nueva dimensi贸n. Los Estados, a lo largo de toda la historia, distan de haber sido los motores, y menos a煤n los 煤nicos promotores, de nuevas regulaciones internacionales. Podemos decir inclusive que la concepci贸n de la acci贸n internacional de los Estados est谩 determinada y limitada por la concepci贸n del Estado mismo.

El modelo que surgi贸 en Europa luego del Renacimiento, y cuyas grandes caracter铆sticas se definieron en el tratado de Westfalia de 1648, tiene por objeto exclusivo los intereses nacionales. La proyecci贸n m谩s all谩 de las fronteras nacionales siempre se defini贸 con respecto a los intereses nacionales, tanto si se trataba de la conquista de nuevos territorios como de la defensa del territorio existente o bien de la conquista de nuevas fuentes de materias primas a controlar dentro de una l贸gica imperialista. Esto significa que no s贸lo los Estados no tienen el monopolio de la acci贸n internacional y de la implementaci贸n de las regulaciones transnacionales necesarias para la gesti贸n de las interdependencias sino que, adem谩s, en cuanto abordan las regulaciones internacionales, chocan con un significativo obst谩culo pol铆tico y filos贸fico.

Las caracter铆sticas gen茅ticas del Estado Westfaliano, aunque definidas hist贸ricamente al servicio de monarqu铆as m谩s o menos absolutas, se vieron reforzadas, m谩s que atenuadas, por la extensi贸n casi general de reg铆menes democr谩ticos. A la naturaleza gen茅tica del Estado se agrega entonces la naturaleza de las partes involucradas: los ciudadanos est谩n preocupados por los intereses locales y nacionales; a trav茅s de la elecci贸n de sus dirigentes se proyectan m谩s all谩 de sus fronteras y, cuando se da el caso, prefieren hacerlo a trav茅s de las organizaciones no estatales, sin fines de lucro.
El modelo fundamental de los Estados-naci贸n es el del acuerdo internacional sobre objetos claramente delimitados y de inter茅s com煤n y no el de un abandono de soberan铆a en beneficio de instancias que trascender铆an los intereses nacionales.

La Uni贸n Europea, que ciertamente se benefici贸 para su construcci贸n del traumatismo generado por la Segunda Guerra Mundial y de la constataci贸n de que la defensa absoluta de las soberan铆as llevaba en definitiva al suicidio colectivo, es el 煤nico modelo hist贸rico actualmente disponible para concebir una superaci贸n de las soberan铆as.

Hist贸ricamente, los actores no estatales son quienes han superado resueltamente el nivel nacional. Esto se observa en el 谩mbito econ贸mico, con las Compa帽铆as de Indias en los siglos XVII y XVIII y luego con las empresas coloniales del siglo XIX. Esto tambi茅n es v谩lido para movimientos como La Cruz Roja, la lucha contra la tortura, la abolici贸n de la esclavitud o incluso la promoci贸n de organismos internacionales como la Sociedad de las Naciones y luego las Naciones Unidas y hasta la construcci贸n europea (pensemos por ejemplo en el papel de La Haya, de la que se celebra en estos d铆as el 60潞 aniversario).

El papel de las organizaciones no gubernamentales en la vida actual de las Naciones Unidas es tan importante, ya sea en el terreno del lobbying, de la investigaci贸n, del an谩lisis pol铆tico o de la alimentaci贸n con ideas e informaciones nuevas, que Richard Jolly y sus colegas no dudan en hablar de las 聯Naciones Unidas N掳3聰. Las mismas est谩n constituidas por organizaciones no gubernamentales, la Asamblea de los Estados que constituyen las 聯Naciones Unidas N潞1聰 y los secretariados de las agencias de las 聯Naciones Unidas N潞2聰. (1)

Para repensar en t茅rminos hist贸ricos la capacidad de nuestras sociedades para proyectarse m谩s all谩 de un horizonte limitado, es necesario poner en paralelo el desarrollo de los intercambios mercantiles y la difusi贸n de las ideas y las convicciones. En general, los empresarios y los comerciantes son quienes han tendido puentes entre civilizaciones, desde la ruta de las Indias hasta la pol铆tica de implantaci贸n de las posesiones coloniales. Las iglesias, en particular las iglesias cristianas y el Islam, fueron las primeras instituciones internacionales, portadoras de un pensamiento sobre lo mundial y sobre la humanidad seg煤n modelos varios. La Iglesia cat贸lica de modo jerarquizado, las Iglesias protestantes y las distintas comunidades musulmanas sobre un modelo descentralizado.

El modelo de la ciudad griega se fue expandiendo sobre inmensos territorios a trav茅s de las conquistas de Alejandro a lo largo de la Baja Antig眉edad. En Europa, los m茅dicos y arquitectos itinerantes de la Edad Media y los fil贸sofos del Siglo de las Luces promovieron el intercambio de ideas mucho m谩s all谩 de las fronteras nacionales.

La relaci贸n entre estatal y no estatal siempre ha sido compleja. Las compa帽铆as coloniales de comercio recibieron poca o ninguna protecci贸n nacional. En Islam y en el mundo cristiano, las relaciones entre poderes temporales y poderes espirituales han sido frecuentemente estrechas. Lo que finalmente constituy贸 el tejido de las relaciones internacionales fue la combinaci贸n del pensamiento del Iluminismo y de las conquistas de Napole贸n y luego, en el siglo XIX, la combinaci贸n de las conquistas militares y de la difusi贸n de nuevas reflexiones.

M谩s cercano en el tiempo, el papel de las grandes fundaciones norteamericanas sobre el escenario pol铆tico norteamericano e internacional desde principios del siglo XX 聳 cuando Andrew Carnegie y John Rockefeller crean las primeras fundaciones modernas- ha sido siempre importante. En el contexto particular de los Estados Unidos, las relaciones entre fundaciones y mundo pol铆tico siempre fueron intensas, a tal punto que en 1969 el Congreso estadounidense aprob贸 una ley para restringir las actividades pol铆ticas de las fundaciones privadas, transfiri茅ndose en parte dicha actividad a los think tanks. De un modo u otro, las fundaciones norteamericanas jugaron un papel importante en la difusi贸n internacional del modelo norteamericano, ya sea en concordancia, como durante la guerra fr铆a, o en tensi贸n, como ocurre m谩s bien en la actualidad. Partiendo de la constataci贸n de los l铆mites del accionar del Estado, algunas se emanciparon y disponen ahora de su propia agenda de acci贸n internacional.

Retengamos de este primer punto que el papel de los actores no estatales en la construcci贸n de regulaciones internacionales es tan viejo como el mundo, que existi贸 antes que el de los Estados y que la relaci贸n 聯m谩s all谩 de las fronteras聰 siempre combin贸 actores no estatales e intervenciones estatales.

2) La evoluci贸n del pensamiento sobre la gobernanza va generando un lugar creciente, en todas las escalas de la regulaci贸n, para los actores no estatales

En el an谩lisis de las regulaciones implementadas por las sociedades para garantizar su supervivencia y su desarrollo a largo plazo 聳 lo cual constituye la definici贸n general de la gobernanza 聳 no se puede aislar lo que sucede a nivel mundial de lo que ocurre en otras escalas. Sus evoluciones proceden de las mismas evoluciones de las realidades y las ideolog铆as.

As铆 pues, cualquiera sea la escala de gobernanza, una nueva visi贸n se ha ido imponiendo en los 煤ltimos cincuenta a帽os: la visi贸n de la coproducci贸n del bien p煤blico. Dicha evoluci贸n es, por otra parte, la que condujo a la adopci贸n generalizada, aunque controvertida, del t茅rmino 聯gobernanza聰.

En muchos pa铆ses, especialmente de inspiraci贸n protestante, la acci贸n p煤blica, particularmente la acci贸n p煤blica estatal, siempre fue considerada como subsidiaria de los otros modos y niveles de acci贸n. Se da prioridad all铆, y es el sentido mismo de la palabra subsidiariedad, a la responsabilidad familiar, al compromiso comunitario, a la gesti贸n de lo local por sobre la intervenci贸n p煤blica. Esta 煤ltima s贸lo deber铆a existir cuando los dem谩s niveles de intervenci贸n demostraran su impotencia. Tal es la definici贸n de los modelos confederales, inspirados de los modelos germ谩nicos, seg煤n los cuales el nivel confederal es en teor铆a una delegaci贸n temporaria, a un nivel superior, de funciones 聳especialmente de defensa o de pol铆tica extranjera- que ninguna de las entidades del nivel inferior puede asumir. Al menos聟 en teor铆a, un poco como el impuesto permanente, que naci贸 en Occidente de contribuciones temporarias vinculadas con un esfuerzo de guerra y luego los dirigentes se ocuparon de hacerlos durar.

Por el lado de los pa铆ses de tendencia m谩s mon谩rquica o modelados por el catolicismo, herederos en este aspecto del imperio romano, el bien p煤blico proven铆a por el contrario del rey o de la iglesia y, a partir de ese monopolio, se defin铆an los espacios de libertad dejados a las comunidades o a las familias. La Revoluci贸n Francesa no cambi贸 los fundamentos filos贸ficos de esa visi贸n de la gobernanza. El pueblo reemplaz贸 al rey, el Estado reemplaz贸 a la Iglesia pero, en ambos casos, se conserv贸 esa concepci贸n de monopolio del bien p煤blico. En esta visi贸n absolutista, la implicaci贸n de los actores no estatales en el bien p煤blico siempre se percibe como subordinada o sospechosa. No es asombroso ver, en dichos pa铆ses, una preferencia por el impuesto a las contribuciones voluntarias y movimientos asociativos que a menudo dependen financieramente del Estado de las colectividades territoriales. En cuanto a las fundaciones, son sospechosas de competencia desleal (隆una instancia privada que pretende producir bien p煤blico y que adem谩s reivindica por ello privilegios fiscales!), lo cual explica ampliamente la diferencia de la importancia que tienen las fundaciones en los pa铆ses de origen protestante y en aqu茅llos de origen cat贸lico. China, tal como lo vemos en el r谩pido desarrollo de las organizaciones no gubernamentales, est谩 bastante cerca del modelo franc茅s. El gobierno chino alienta el desarrollo del tercer sector para asumir funciones que el Estado y el Partido Comunista ya no pueden o no quieren asumir, esencialmente funciones sociales, pero el desarrollo de las asociaciones est谩 muy estrictamente enmarcado y cada una de ellas est谩 bajo tutela de un ministerio, tal como sucede en Francia, por ejemplo, con las fundaciones denominadas de inter茅s p煤blico.

Con el correr del tiempo, estos modelos contrastados, que podr铆amos llamar confederal y unitario respectivamente, se han acercado mucho m谩s de lo que los discursos hacen suponer. Como ning煤n problema puede ser manejado en un solo nivel de gobernanza, los Estados confederales y federales han visto fortalecerse a la administraci贸n central, mientras que por su parte, los Estados unitarios viv铆an un movimiento m谩s o menos marcado de descentralizaci贸n. Y, en ambos casos, cada vez hay m谩s inter茅s por la coproducci贸n del bien p煤blico por parte de distintos actores y se va tomando conciencia de que la cooperaci贸n entre dichos actores es indispensable para esa producci贸n. Este pensamiento sobre la coproducci贸n de los bienes p煤blicos viene a sustituir el pensamiento dualista de un sector que asume el bien p煤blico y un sector privado que busca su inter茅s privado.

Esto es v谩lido particularmente cuando el Estado trata de proyectarse en el escenario internacional. As铆, por ejemplo, los think tank norteamericanos, oficialmente privados, tienen un papel importante en la difusi贸n internacional de las doctrinas y se sienten a menudo comprometidos, por una forma de patriotismo, a defender los intereses norteamericanos. En el campo de la cooperaci贸n internacional, dif铆cilmente reductible a la acci贸n tradicional de los Ministerios de Asuntos Exteriores, cuyos interlocutores casi obligados son sus hom贸logos de los otros pa铆ses, las fundaciones, en particular las grandes fundaciones norteamericanas, y las redes asociativas, las ONGs de solidaridad internacional en Europa, etc., han jugado un papel fundamental en la concepci贸n y la implementaci贸n de la pol铆tica.
Se impuso la conciencia del car谩cter fundamentalmente mixto de la producci贸n del bien p煤blico. Cuanto m谩s sofisticadas son las sociedades, m谩s la calidad del sistema p煤blico (particularmente de transporte, salud y educaci贸n) es decisiva para la eficacia econ贸mica y la cohesi贸n social y m谩s patente se hace la necesidad de cooperaci贸n entre actores p煤blicos y privados, entre modos de gesti贸n p煤blico y privado para alcanzar las condiciones mismas de esa eficacia econ贸mica. Es interesante ver al respecto que el Tratado de Lisboa consagra definitivamente, en la Uni贸n Europea, la noci贸n de Servicios de Inter茅s General (SIG). Europa reconoce que todas las necesidades no pueden ser satisfechas a trav茅s de los intercambios mercantiles, pero no por ello considera que hay un monopolio de las organizaciones p煤blicas para el suministro de los servicios p煤blicos.

No hay ninguna raz贸n para que la gobernanza mundial no se inscriba dentro de ese movimiento.

3) La situaci贸n hist贸rica actual pone a los actores no estatales frente a un deber de ambici贸n que les cuesta asumir

Los sistemas de pensamiento y las instituciones evolucionan m谩s lentamente que las realidades econ贸micas, sociales y culturales. La implicaci贸n de los actores no estatales, empresas, iglesias, asociaciones, fundaciones, en las regulaciones mundiales se deriva tambi茅n de la diacron铆a entre evoluci贸n de las ideas e instituciones por un lado y evoluci贸n de las realidades econ贸micas, culturales, sociales y ecol贸gicas por otro. Nuestros sistemas de pensamiento, particularmente en lo que respecta a la pol铆tica y la econom铆a, siguen estando impregnados por categor铆as mentales y debates forjados a lo largo de los siglos, a menudo muy alejados de los desaf铆os efectivos de las sociedades del siglo XXI. En cuanto a las instituciones, tal como lo hemos visto, siguen estando -al menos en los papeles-, tal como fueron concebidas entre los siglos XVII y XIX. El resultado concreto es que la humanidad tiene que afrontar interdependencias de una nueva 铆ndole, entre las sociedades mismas y con la biosfera, pero trata esas interdependencias con marcos mentales e institucionales inadecuados para los nuevos desaf铆os. Eso es lo que plantea actualmente un desaf铆o hist贸rico para los actores no estatales, desaf铆o para el cual est谩n muy poco preparados desafortunadamente. Aun siendo m谩s flexibles, en principio, que los modelos mentales e institucionales de los Estados, 驴sabr谩n llevar adelante mutaciones lo suficientemente r谩pidas como para ponerse a la altura de los desaf铆os? La cuesti贸n hist贸rica central radica en tener que manejar las interdependencias mundiales sin que exista por ello una comunidad pol铆tica. En esa brecha que queda abierta es donde pueden precipitarse los conflictos, los saqueos de materias primas, donde algunos pa铆ses dotados de importantes reservas petroleras pueden aprovechar el poder que eso les confiere, donde puede haber dumping, banderas de conveniencia, para铆sos fiscales, mafias y terrorismo internacional y tr谩ficos de todo tipo.

La prioridad de los actores no estatales deber铆a ser, dadas estas condiciones, contribuir al surgimiento de la conciencia de una comunidad mundial de destino, pues 茅sta es la condici贸n previa para todo lo dem谩s. Luego, su papel consiste en poner de manifiesto los puntos m谩s importantes de la agenda de nuestras sociedades, en el sentido etimol贸gico del t茅rmino, las cosas que hay que hacer sin falta, y proponer modos de acci贸n que est茅n a la altura de lo que est谩 en juego. Dif铆cil ser铆a no reconocer que, exceptuando unos pocos casos, todav铆a estamos lejos de que eso ocurra.

Tomemos el caso de las empresas. Jur铆dicamente s贸lo son asociaciones de accionistas, es decir de propietarios. Los directivos te贸ricamente s贸lo tienen que rendir cuentas ante esos propietarios. La 茅tica personal de los directivos, de los empleados y de los accionistas, la preocupaci贸n por dar un sentido a la empresa, necesario hasta para su eficacia, los riesgos de perder imagen que corre la empresa en virtud de las redes no gubernamentales que controlan ese tipo de faltas pueden, innegablemente, llevar a que una parte de entre ellas adopte un procedimiento de responsabilidad social y ambiental. Pero si miramos m谩s de cerca, bajo la doble presi贸n de la competencia internacional y del 聯valor de accionista聰, los tres aspectos puestos al mismo nivel en el discurso (eficacia econ贸mica, responsabilidad social y responsabilidad ambiental) se parecen a la vieja receta del pat茅 de alondras, como se dice en Francia: una alondra, un caballo, una alondra, un caballo, vale decir una falsa equivalencia de 50 y 50. Queda claro que la responsabilidad social y ambiental juega aqu铆 el papel de las alondras. 脡sta es s贸lo una de las variantes de lo que ocurre m谩s generalmente para el desarrollo sustentable. Este t茅rmino es, en su origen, un ox铆moron: al asociar dos palabras contradictorias, desarrollo y sustentable, se cree que el problema est谩 l贸gicamente resuelto. En la pr谩ctica, entre la necesidad de garantizar la cohesi贸n social mediante un crecimiento indefinido y la necesidad de transformar profundamente el modelo de desarrollo y de funcionamiento de las sociedades para salvaguardar la biosfera, el primer t茅rmino es, por lejos, quien lleva la delantera, tanto a nivel nacional como a nivel internacional.

Observemos ahora el universo de las fundaciones. Est谩 esencialmente inspirado de la tradici贸n griega del evergetismo, de la tradici贸n protestante de lo que se debe a la sociedad o de la tradici贸n budista del deber de 聳una vez lograda la tarea- abocarse a lo esencial, es decir a lo espiritual. Algunas fundaciones est谩n ampliamente comprometidas con lo internacional, unas muy grandes como la fundaci贸n Ford o la fundaci贸n Rockefeller, otras m谩s peque帽as como la nuestra, la fundaci贸n Charles L茅opold Mayer para el progreso del Hombre, pero el 谩rbol no debe ocultar el bosque. El universo de las fundaciones es antes que nada un mundo de acciones locales y de 聯nichos聰 de bien p煤blico. Esto no es ileg铆timo en s铆, dado que la idea es devolver a la comunidad que permiti贸 la prosperidad, todo o parte de los beneficios de dicha prosperidad. Pero la preocupaci贸n por la eficacia, a menudo superficial, conduce a la mayor铆a de las fundaciones a ocupar un segmento de mercado reducido en el campo de la filantrop铆a, lo cual no las prepara en absoluto para afrontar los grandes desaf铆os del mundo contempor谩neo. No obstante ello, las fundaciones norteamericanas, seg煤n el informe 2006 de la Foundation Center, han aumentado significativamente la parte de sus fondos destinados a los programas extranjeros, por un total de 4.200 millones de d贸lares, de los cuales el 22% se destina a beneficiarios no estadounidenses. 驴Son por ello m谩s innovadoras y eficientes que la acci贸n p煤blica? 驴La generosidad privada ser铆a, por naturaleza, m谩s noble que la redistribuci贸n por el impuesto? Esto es lo que, a menudo, las fundaciones quieren que reconozcamos. Pero no es nada seguro que as铆 sea. Las fundaciones se presentan con frecuencia a s铆 mismas como los actores de la innovaci贸n social. Los estudios muestran que esto ocurre raras veces, pues son pocas las fundaciones que reflexionan sobre su gobernanza. En cuanto a la yuxtaposici贸n de las acciones separadas de las fundaciones, es muy poco favorable a la construcci贸n coherente del bien p煤blico.

Por 煤ltimo, en lo que respecta a las organizaciones no gubernamentales, al igual que las fundaciones est谩n casi exclusivamente comprometidas con la acci贸n local o nacional. S贸lo aparecen en el escenario internacional las grandes organizaciones que tienen, de entrada, una vocaci贸n mundial en el terreno de la solidaridad, de los derechos humanos o del medioambiente, 茅sas que todo el mundo conoce como Oxfam, Greenpeace, Amnesty International, Handicap International, C谩ritas, etc. Su vocaci贸n suele ser muy precisa y su modo de acci贸n, cuando se trata de las regulaciones internacionales, es m谩s el del lobbying que el de la concepci贸n de un nuevo orden mundial. La ventaja de este mundo no gubernamental sigue siendo sin embargo decisiva. As铆 pues, vemos aparecer dentro del universo de las fundaciones a aqu茅llas que est谩n ligadas a la revoluci贸n inform谩tica, por ejemplo la fundaci贸n Bill Gates o la fundaci贸n Hewlett Packard y aqu茅llas de los grandes pa铆ses emergentes, la India y la China en particular, que a menudo siguen todav铆a sobre el modelo de las antiguas grandes fundaciones pero que, probablemente, bajo la presi贸n de la magnitud de los desaf铆os de su propio pa铆s de origen, puedan adoptar una postura original en el plano internacional.
4) Los actores no estatales, en virtud de su vocaci贸n, dimensi贸n, flexibilidad y modo de organizaci贸n, est谩n a la par de los Estados, lo cual no significa que su accionar sea por ello m谩s adecuado.

4.1.Algunos tienen vocaci贸n mundial

No se trata aqu铆 de pretender que los Estados se han vuelto entidades sin importancia en el escenario internacional. Su estrategia de potencia o de defensa, su capacidad para construir acuerdos internacionales estables, su papel en las regulaciones mediante la adopci贸n de normas internacionales, su capacidad de inversi贸n en las infraestructuras y en la investigaci贸n los constituyen, evidentemente, en actores internacionales de primer plano. Sin embargo, ser铆a un error de 贸ptica, a mi entender, considerar a los actores no estatales como actores secundarios, ya sea por su tama帽o o por su influencia.

En primer lugar se trata de actores que, contrariamente a los Estados, se ubican de entrada en la escala internacional. El primer ejemplo es el de las empresas. Las m谩s grandes de entre ellas ya no son s贸lo multinacionales o internacionales, sino que son verdaderamente transnacionales. Esto es lo que a veces torna dif铆cil la noci贸n misma de patriotismo econ贸mico. Hemos podido verlo con la fusi贸n de Mittal y de Arcelor. 驴El hecho de que el se帽or Mittal sea indio permitir铆a concluir que un baluarte de la industria francesa era absorbido por una empresa india? La sede social de Mittal, si mal no recuerdo, est谩 en Inglaterra. En cuanto al baluarte franc茅s de Arcelor, su sede social estaba en Luxemburgo.

Un signo bastante interesante del car谩cter resueltamente transnacional de las m谩s grandes empresas se refiere a la capacitaci贸n. Nosotros hemos examinado, por ejemplo, cu谩les eran las instituciones que hab铆an desarrollado capacitaciones para el di谩logo intercultural. Las empresas son las que ocupan el primer lugar, y no los Estados, de los cuales podr铆amos haber supuesto que, desde que tienen embajadas en los distintos pa铆ses del mundo, han tenido todo el tiempo para plantearse el tema de las condiciones para un verdadero di谩logo con sus interlocutores. Nada de eso ocurre: se forma a los diplom谩ticos para que entiendan las otras sociedades desde el 谩ngulo de la nuestra, no se los forma para que escuchen a las otras culturas, mientras que en las empresas transnacionales, que dependen de su 茅xito en m煤ltiples mercados y de la calidad de sus relaciones con muchos sistemas administrativos聟隆un malentendido intercultural puede transformarse en millones de p茅rdida! La necesidad entonces, m谩s que la filantrop铆a, es lo que las lleva a ponerse a la escucha. Pero esto demuestra a las claras el hecho de que su campo de acci贸n es fundamentalmente internacional.

Pero la empresa no es, por otra parte, la mejor categor铆a de an谩lisis para abordar la realidad de la econom铆a del siglo XXI. Su delimitaci贸n jur铆dica, sin mencionar las manipulaciones jur铆dicas y contables enga帽osas, s贸lo nos muestra de manera imperfecta la internacionalizaci贸n de los ajustes institucionales en el campo de la econom铆a. La verdadera unidad de an谩lisis es la filial de producci贸n: el autom贸vil, la electr贸nica, la industria del software, la qu铆mica, la agroalimentaria, la aeron谩utica, etc.

Lo mismo ocurre con algunos actores de la filantrop铆a y del compromiso asociativo en el sentido amplio. Algunos de entre ellos, como Greenpeace, Amnesty International, Oxfam, C谩ritas o la fundaci贸n Bill Gates tienen por raz贸n social la acci贸n internacional.

4.2 Su dimensi贸n es ahora comparable a la de muchos Estados

La segunda causa de su importancia y de su influencia se relaciona con su peso cuantitativo. Tal como sabemos, el volumen de negocios o incluso el valor agregado consolidado de las m谩s grandes empresas las ubica, en t茅rminos de miles de millones de euros, entre los m谩s grandes Estados del planeta. Sarah Andersen y John Cavanagh del Institute for Policy studies de Washington publicaron en diciembre del a帽o 2000 una cifra que dio la vuelta al mundo: entre las mayores econom铆as mundiales, cincuenta y una son empresas y cuarenta y nueve son Estados. Si bien algunos cuestionan esta cifra, que compara el volumen de negocios consolidado de las empresas con el PNB de los Estados, el orden de magnitud no deja de ser real por ello. Lo mismo ocurre con las ONGs. Oxfam, con sus 600 personas en la sede, es una verdadera multinacional de la solidaridad. Juega, sin dificultad, a la par de las cooperaciones p煤blicas. Las antiguas o nuevas grandes fundaciones representan una 聯fuerza de asalto聰 cuantitativamente superior a la mayor铆a de los Ministerios de Asuntos Exteriores o de las agencias de la ONU. Las diez fundaciones norteamericanas m谩s importantes distribuyen m谩s de 300 millones de d贸lares anuales, y los laureles son para la Fundaci贸n Bill y Melinda Gates que distribuy贸 1.400 millones de d贸lares en 2005(2). En el 谩mbito financiero, los grandes fondos de pensi贸n est谩n en condiciones de deshacer los mercados financieros y se lo hacen pagar caro, tanto a los Estados como a los grandes bancos. El peso internacional de los fondos soberanos fue revelado por la crisis de las 聯subprimas聰 en 2007. Son los 煤nicos cuyo peso es comparable a los grandes fondos de pensi贸n. Desde hace mucho tiempo, en Medio Oriente y en Asia, jugaban un papel importante en los equilibrios financieros internacionales, pero generalmente transitaban por el mercado financiero norteamericano, ya sea por la compra de Bonos del Tesoro norteamericanos (caso de China y en parte de Jap贸n) o bien confiando su gesti贸n a instituciones occidentales (caso del reciclado de los petrod贸lares del Golfo). En el terreno de la investigaci贸n, el Welcome Trust en el Reino Unido tiene tanto peso como la investigaci贸n p煤blica, al menos en varios sectores. Si hubiera que jerarquizar entonces a los actores del escenario internacional por su simple peso financiero, los actores no estatales pesan tanto cono los actores estatales.

Muy recientemente, la carta de informaci贸n de marzo/abril 2008 聯Financing Development聰 de la OCDE compara de manera elocuente el accionar de solidaridad internacional de las grandes ONGs con el de los Estados: vemos que las m谩s grandes juegan a la par de los Estado europeos.

4.3 Disponen de una flexibilidad muy superior a la de los Estados

Una tercera raz贸n de su importancia e influencia obedece a su flexibilidad. Recuerdo un intercambio con el presidente del Banco de Desarrollo de Chile. Compar谩bamos nuestros presupuestos. La relaci贸n era en grandes l铆neas de 1 a 10.000. Pero si compar谩bamos nuestros m谩rgenes de maniobra, nuestras capacidades de redistribuci贸n, el Banco ten铆a aproximadamente un margen anual del 1% y nuestra fundaci贸n del 100 %. Integrando este dato a la capacidad de acci贸n de ambas instituciones, 隆la distancia no era entonces de 1 a 10.000 sino de 1 a 100! Lo mismo sucede con la acci贸n de los Estados a escala internacional. Est谩 muy limitada, tanto en sus modos de acci贸n como en sus capacidades de reorganizaci贸n. En sus modos de acci贸n, se ve obstaculizada en primer lugar por el hecho de que, en principio, s贸lo puede tratar con sus iguales, es decir con representantes de otros Estados, lo cual limita singularmente la naturaleza de las acciones y de los interlocutores. Est谩 limitada tambi茅n por el ejercicio del control parlamentario, lo cual es normal en un pa铆s democr谩tico. Est谩 limitada, por 煤ltimo, por la contabilidad p煤blica. En las instituciones internacionales, las limitaciones no s贸lo se deben al car谩cter pesado de las instancias de decisi贸n sino tambi茅n a la pesadez de gesti贸n del personal: la preocupaci贸n por un equilibrio entre Estados prevalece por sobre la calidad profesional en la elecci贸n de los dirigentes.

Suelo mencionar al respecto la cuesti贸n de la responsabilidad de las organizaciones no estatales. La posibilidad para una fundaci贸n, por ejemplo, de actuar a largo plazo y de elegir libremente sus interlocutores, sus modos de acci贸n y sus escalas de acci贸n deber铆a tener, como contrapartida, una aguda conciencia de sus responsabilidades frente a la totalidad del planeta. Ahora bien, retomando el bello t茅rmino de La Bo毛tie, muchas de esas instituciones se ubican en estado de servidumbre voluntaria: al temer a sus propios grados de libertad y a la responsabilidad que de ellos se deriva, se apresuran por inventar reglas artificiales para reducirlos.

4.4 Su organizaci贸n se adapta mejor a las nuevas realidades mundiales

La cuarta raz贸n de la importancia y la influencia de los actores no estatales obedece a su modo de organizaci贸n. Mientras que los Estados y las instituciones internacionales suelen ser prisioneros de un modelo jer谩rquico, las organizaciones no estatales est谩n m谩s dispuestas a adoptar sistemas organizacionales capaces de adaptarse a la diversidad de las situaciones, a la complejidad de los problemas y a las oportunidades que ofrece la revoluci贸n de la informaci贸n.

Tomar茅 en primer lugar el ejemplo de las ciudades. En 2005 tuvo lugar el congreso fundador de la asociaci贸n CGLU, Cit茅s et Gouvernements Locaux Unis (Ciudades y Gobiernos Locales Unidos). Su creaci贸n resulta de la fusi贸n de las grandes redes preexistentes de ciudades. La historia de CGLU es particularmente interesante. CGLU se cre贸 en un principio con la voluntad de que las ciudades se convirtieran en un actor escuchado en el 谩mbito internacional, reivindicando un lugar en instancias como el programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. Pero apenas se cre贸 CGLU, ese objetivo pas贸 a ser percibido como secundario y la asociaci贸n quiere ser ahora un espacio internacional de trabajo de las ciudades entre s铆. En efecto, dentro de una econom铆a mundial que se ha convertido en una econom铆a de ciudades y de regiones cooperantes y competidoras entre s铆, las grandes ciudades son integradas al juego internacional, mucho m谩s que las burocracias estatales. En consecuencia, aun cuando este movimiento reci茅n est茅 en sus comienzos, las redes de ciudades proponen en realidad un modelo diferente de la regulaci贸n internacional, porque son un modelo diferente de v铆nculo entre lo local y lo mundial. Ya no se pasa de lo local a lo mundial por grados, pasando por filtros -especialmente filtros estatales que reivindican el monopolio de las relaciones con el exterior (tal era el caso de Francia hace no m谩s de 20 a帽os)- sino a trav茅s de atajos entre lo local y lo mundial.
Otro actor significativo en este plano son las di谩sporas. Di谩spora china en todas partes del mundo, di谩spora latinoamericana en Estados Unidos o sub-sahariana, magreb铆 y turca en Europa. Los migrantes son actores de lo mundial por definici贸n. Como es sabido, juegan un papel econ贸mico fundamental por las transferencias de fondos, de saberes y t茅cnicas y de modelos de organizaci贸n. Una an茅cdota permitir谩 comprenderlo mejor: hace 3 贸 4 a帽os yo estaba en China y me asombraba de la poca presencia de softwares libres. Me respondieron con una sonrisa: 聯en China, todos los softwares son libres聰. Y agregaron: 聯a trav茅s de nuestras redes de estudiantes o de profesionales instalados en Estados Unidos disponemos de los avances tecnol贸gicos muy poco tiempo despu茅s de su aparici贸n聰.

Las mafias mismas, los terroristas han demostrado la superioridad de sistemas de organizaci贸n flexibles, que combinan al mismo tiempo las formas m谩s 聯arcaicas聰 del compromiso verbal, que no deja huella pero que no puede ser traicionado, y de los m谩s modernos medios electr贸nicos.

Empresas y ONGs ofrecen por su parte modelos de configuraci贸n de geometr铆a variable, formas de alianzas que son indispensables para poder manejar la complejidad. Recuerdo al respecto una conversaci贸n con el profesor Schwab, el fundador del Foro de Davos. Yo lo interrogaba sobre las intuiciones que los hab铆an llevado, a Raymond Barre y a 茅l, a crear el Foro Econ贸mico Mundial. 脡l me hizo observar que, hace 100 o hasta 50 a帽os atr谩s, el di谩logo entre una econom铆a nacional y otra pasaba por c谩maras profesionales y por Estados. Ahora, por las razones evocadas de tama帽o y de concentraci贸n de poder econ贸mico, ese di谩logo se hace directamente entre partes de iguales dimensiones aunque de distinta naturaleza, como por ejemplo un ministro de hacienda y una gran empresa.

Otro caso: el de Oxfam. La gran organizaci贸n no gubernamental inglesa jug贸 un papel muy importante en los debates de la OMC sobre agricultura. Aport贸 datos y conocimientos sobre el tema del impacto y los efectos perversos de los subsidios a la agricultura norteamericana y europea que los Estados mismos no ten铆an. Esto remite a la capacidad de las estructuras de este tipo para crear atajos entre los contactos de base, con peque帽os campesinos o comunidades de poblados, y el escenario internacional de debate. Los sistemas jerarquizados son incapaces de hacerlo: de mediaci贸n a mediaci贸n, de censura (voluntaria o inconsciente) en censura, lo que llega al escenario internacional ya est谩 tan masticado y vuelto a masticar que no tiene ning煤n sabor.

4.5 Manejan mucho mejor internet

Tomemos ahora el ejemplo del uso de las nuevas tecnolog铆as. El puntapi茅 inicial lo dio, a fines de los 聮90, la campa帽a (victoriosa por otra parte) de los 聯movimientos sociales聰, como se los denomina, en contra del Acuerdo Multilateral sobre la Inversi贸n (AMI). 驴De qu茅 se trataba, brevemente? Auspiciados por la OCDE, los pa铆ses desarrollados preparaban, en la mayor discreci贸n de sus c铆rculos de expertos, los t茅rminos de un acuerdo internacional que ofrecer铆a garant铆as razonables para los inversores extranjeros. 脡stos necesitan poder fundarse sobre cierta previsi贸n de las ganancias sobre la inversi贸n y quer铆an garantizarse que, en los a帽os que seguir铆an a la inversi贸n en un pa铆s extranjero, la reglamentaci贸n nacional, especialmente la ambiental, no evolucionar铆a de forma tal que la inversi贸n se volviera no rentable. El objetivo de la negociaci贸n era leg铆timo, al menos hasta cierto punto, y los m茅todos de negociaci贸n eran tradicionales. Si la memoria no me falla, bast贸 con un correo electr贸nico enviado a una primera lista de difusi贸n, alertando sobre el car谩cter escandaloso, tanto de contenido como de forma, de lo que estaba ocurriendo, y denunciando la negaci贸n de la democracia para alborotar el avispero y crear un movimiento de opini贸n lo suficientemente fuerte como para que los Estados de la OCDE detuvieran la negociaci贸n. No me extender茅 sobre el efecto final, m谩s bien perverso, de esta campa帽a ciudadana: el acuerdo internacional en buena y debida forma fue reemplazado por acuerdos bilaterales que benefician m谩s bien a los reg铆menes autoritarios. Pero, en el plano del m茅todo, estamos en presencia de un modelo de acci贸n colectiva nuevo y particularmente eficaz.

Lo mismo podemos decir con respecto a los Foros Sociales Mundiales. No pongo en discusi贸n aqu铆 su alcance, sino que me intereso solamente por los m茅todos. Estas inmensas reuniones fueron realizadas con una incre铆ble econom铆a de medios, seg煤n m茅todos de autoorganizaci贸n colectivos totalmente innovadores, basados en el uso extensivo de internet. En las relaciones de fuerza que se organizar谩n en el futuro, la cantidad de miles de millones de d贸lares podr谩 por cierto ser importante, pero no necesariamente m谩s importante que las capacidades de autoorganizaci贸n. El ejemplo reciente de la pel铆cula 聯El mundo seg煤n Monsanto聰 es interesante al respecto: un peque帽o grupo de personas desaf铆a a la firma que controla el 90% de las plantas gen茅ticamente modificadas y que, en el pasado, demostr贸 su gran capacidad para utilizar sus millones para poner de su lado a las administraciones nacionales. La empresa es potencialmente quebrantada por la conjunci贸n del manejo de las herramientas de video, de Google y de modos de organizaci贸n en red.

4.6 Est谩n en condiciones de llevar adelante una estrategia de influencia

Otra caracter铆stica del modo de acci贸n de los actores no estatales es la de no apuntar a tomar el poder sino a influenciarlo. Tal es el caso ya mencionado del papel de las grandes organizaciones no gubernamentales o internacionales en las negociaciones comerciales: nadie discute que los acuerdos sean acuerdos de Estado a Estado, pero la capacidad de almacenamiento de informaci贸n y experiencias y de movilizaci贸n por parte de las grandes ONGs ha influenciado ampliamente las negociaciones, en particular porque las ONGs lograron nutrir los argumentos de los pa铆ses m谩s pobres que, sin ello, habr铆an sufrido considerables disimetr铆as de informaci贸n frente a los m谩s ricos.
Otro ejemplo, en el extremo opuesto del espectro pol铆tico, es el de los neoconservadores norteamericanos. El movimiento neoconservador nunca quiso tomar el poder. Simplemente trata de influenciarlo: 聯en t茅rminos estrat茅gicos, podr铆amos decir que su enfoque es el de la estrategia indirecta聰(1). Los neoconservadores se inspiraron de los m茅todos trotskistas para imponer su credo que consiste en difundir a escala planetaria, si es necesario por la fuerza, el modelo de la democracia norteamericana. Para lograrlo, los medios empleados son todos los de la comunicaci贸n moderna, los medios de comunicaci贸n masiva tradicionales, el desarrollo de la reflexi贸n de los think tanks e internet. Las instituciones privadas, tales como el American Entreprise Institute, la Heritage Foundation, el Hudson Institute y, m谩s recientemente el Project for the new American Century, han jugado un papel considerable para influenciar el curso de los acontecimientos pol铆ticos. Tal como lo se帽ala Arnaud Blin (3): 聯la moderada dimensi贸n del movimiento es justamente lo que constituye su fuerza. El neoconservadurismo, en tanto organizaci贸n intelectual o, si se quiere, ideol贸gica, es extremadamente coherente, est谩 incre铆blemente bien organizado, tiene una eficacia temible y una extrema susceptibilidad聰.

En definitiva, si nos interesamos menos por el car谩cter formal de la gobernanza 聳que firma los tratados y fija las normas- que por la realidad de las regulaciones, de las cuales a menudo tratados y normas no son sino la culminaci贸n, los actores no estatales, mediante el amplio espectro de sus modos de organizaci贸n y de acci贸n, tienen un peso decisivo. He mencionado en particular a los neoconservadores en raz贸n de la posici贸n singular que ocupan todav铆a los Estados Unidos dentro de las regulaciones mundiales. En tanto primera potencia econ贸mica y, sobre todo, en tanto productores de las referencias culturales de la 茅poca, no se puede tratar a los Estados Unidos sobre el mismo plano que a los dem谩s pa铆ses: su pol铆tica interior y sus debates de ideas son un elemento fundamental de la gobernanza mundial y de su evoluci贸n.

B- Los actores no estatales juegan un papel motor dentro de la gobernanza mundial en muchos 谩mbitos
Hay relativamente pocos 谩mbitos donde los actores no estatales no juegan un papel importante en las regulaciones mundiales.

1)La seguridad y la defensa

En principio, la defensa y la seguridad deber铆an al menos no estar dentro de su alcance. 驴No era 茅se el terreno reservado, por excelencia, a los Estados? Sin embargo, es una red no estatal, Al- Qaeda, la que, desde septiembre de 2001, y a pesar del car谩cter muy limitado de sus 聯santuarios聰 territoriales, fija los t茅rminos de la nueva pol铆tica de seguridad mundial. Desde los atentados de Londres en 2005, la cuesti贸n del papel de las di谩sporas musulmanas en Europa ha cobrado una nueva dimensi贸n. Al Qaeda domina perfectamente los m茅todos del combate asim茅trico. Cuando vemos el enorme esfuerzo de guerra norteamericano en Irak y en Afganist谩n y lo asociamos con el d茅ficit p煤blico estructural de los Estados Unidos y con las consecuencias geoestrat茅gicas que empiezan a salir a la luz del d铆a, podemos sentir que, con medios extremadamente limitados, Al Qaeda logra hacer con Estados Unidos lo que Reagan hizo con la Uni贸n Sovi茅tica con la guerra de las estrellas: revelar el car谩cter insostenible de los gastos militares sobre la econom铆a rusa.

Las intervenciones internacionales en el campo de la seguridad no se relacionan solamente con el terrorismo. Las iniciativas no gubernamentales son las que permitieron llegar al destierro casi generalizado de las minas antipersonales. La comunidad de Sant聮Egidio brinda otro ejemplo. Se trata de una organizaci贸n cat贸lica creada en Roma en 1968. Jug贸 un papel significativo en el proceso de negociaci贸n que culmin贸 en 1992 con la firma del tratado de paz en Mozambique y en las mediaciones por Kosovo y en 脕frica Central. A principios de 2008 tambi茅n tuvo un papel importante en el acuerdo de cese el fuego entre el gobierno ugand茅s y la Lord Resistance Army, que manten铆a la guerra civil desde hac铆a 20 a帽os, apoy谩ndose en su santuario del Sur de Sud谩n. Michel Rocard, a prop贸sito del 聯soft power聰 que representa Europa, tiene raz贸n al destacar que, en el mundo actual, pocos son los conflictos que puedan resolverse solamente por las armas (4).

Estos ejemplos demuestran que, para mal y para bien, para la guerra y para la paz, los actores no estatales tienen iguales y a veces mejores herramientas que los Estados para facilitar las mediaciones, inflamar o apaciguar los 谩nimos, construir las condiciones de una violencia org谩nica o, por el contrario, de una paz duradera.

2)La cooperaci贸n internacional

El papel de los actores no estatales es particularmente visible en el 谩mbito de la cooperaci贸n internacional. Esto se relaciona con el hecho de que el mal desarrollo resulta, entre otras cosas, de la falta de adecuaci贸n, de la debilidad, de la ineficiencia o bien de la corrupci贸n de las estructuras estatales. En muchos aspectos, la cooperaci贸n internacional estatal supone que el problema est谩 resuelto, dado que se apoya sobre estructuras estatales cuya calidad es, en parte, producto del proceso de desarrollo mismo. Las asociaciones no gubernamentales dedicadas a la solidaridad internacional son quienes promovieron temas como el espacio de la sociedad civil, la descentralizaci贸n o bien la moralizaci贸n progresiva del comportamiento de las empresas en los pa铆ses dominados.

3)La econom铆a

En el terreno econ贸mico, por las razones ya mencionadas y ligadas a la dimensi贸n y la potencia de las grandes empresas transnacionales, la parte esencial de las evoluciones est谩 a cargo de las empresas. En una econom铆a internacional abierta, ellas son los 煤nicos actores capaces de manejar las mediaciones que van desde la investigaci贸n hasta los productos vendibles. La elaboraci贸n de normas nacionales o regionales, en Estados Unidos y en Europa, constituye por cierto un elemento esencial de las regulaciones, pero hay que observar m谩s de cerca c贸mo se elaboran esas normas. Frente a las ramas econ贸micas que se supone garantizan la prosperidad del pa铆s o del continente, los grados de libertad de los que disponen o creen disponer los grandes Estados suelen ser muy limitados. El ejemplo de las manipulaciones gen茅ticas, crudamente expuesto en el reciente libro 聯el mundo seg煤n Monsanto聰 (5) muestra la interpenetraci贸n entre la empresa y sus intereses por un lado, y la Foods and Drugs Administration (FDA) y sus deberes por otro.

Si admitimos que las reglas que se aplican a las empresas son una dimensi贸n esencial de las regulaciones mundiales, 驴los Estados juegan un papel motor en la 聯moralizaci贸n聰 de la vida econ贸mica? Cabe dudar de que as铆 sea. Con demasiada frecuencia, los Estados compiten entre s铆 para atraer las inversiones y son muy sensibles a la relaci贸n entre inversi贸n y creaci贸n de empleos. No basta con decir que disponen de los medios jur铆dicos de actuar para concluir, por ello, que son actores poderosos.

En los hechos, la campa帽a ciudadana contra Nestl茅, cuya promoci贸n de la lactancia artificial en los pa铆ses pobres ten铆a graves consecuencias sanitarias, llev贸 a la empresa hace unos veinte a帽os a rever profundamente su estrategia. M谩s recientemente, la campa帽a sobre el no respeto de los derechos humanos por parte de los subcontratistas de las empresas de producci贸n de equipamientos deportivos, en particular Nike, llev贸 a que se admitiera que una gran empresa no puede desligarse de sus responsabilidades con respecto al trato de los empleados de sus subcontratistas aun cuando, oficialmente, no los una m谩s que un v铆nculo comercial. A trav茅s de una acci贸n no gubernamental, entonces, la noci贸n de responsabilidad de los actores dominantes sobre la totalidad de las filiales comenz贸 a tener una aprobaci贸n generalizada.

Asimismo, la campa帽a contra Total en Birmania, acus谩ndola de haber aceptado el recurso al trabajo forzado, modific贸 el comportamiento de la empresa y la llev贸 a indemnizar bastante generosamente a las comunidades afectadas. El accionar de las organizaciones no gubernamentales es el que, tarde o temprano, nos llevar谩 a definir un derecho internacional aplicado a las grandes empresas.

La mayor铆a de las nuevas etiquetas que apuntan a que las filiales de producci贸n evolucionen hacia pr谩cticas m谩s sustentables son etiquetas de origen privado. Tal es el caso de la etiqueta sobre el explotaci贸n sustentable de los bosques y ser谩 pr贸ximamente el de la etiqueta de la pesca sustentable. Incluso la etiqueta 聯agricultura org谩nica聰 no es una etiqueta estatal. Estamos bajo el r茅gimen de la convenci贸n voluntaria.

Tambi茅n son las acciones no gubernamentales las que permitieron plantear, hace unos veinte a帽os y como prolongamiento de los bancos 茅ticos, la cuesti贸n de la responsabilidad de los accionistas, dando origen a movimientos activos de intervenci贸n en las asambleas generales de accionistas. Es a trav茅s de estos movimientos ciudadanos que los consumidores han tomado conciencia de su papel fundamental en las regulaciones internacionales.

Para una empresa muy grande, en la era de Internet, el mayor riesgo no es el de ser sancionada por un Estado sino el de perder su reputaci贸n a causa de una campa帽a entre los consumidores. La historia de la plataforma de Shell, hace unos quince a帽os, recuerda sobre este punto la campa帽a ciudadana contra el Acuerdo Multilateral sobre la Inversi贸n (AMI). Shell hab铆a hundido en el mar del Norte una plataforma petrolera en desuso. Se inici贸 una campa帽a ciudadana contra la empresa. Los datos sobre los que se bas贸 la campa帽a eran err贸neos, pero la campa帽a contribuy贸 muy significativamente a hacer evolucionar la estrategia de la empresa.

Un an谩lisis m谩s fino sugiere que la eficacia de estas iniciativas ciudadanas es a煤n m谩s fuerte cuando encuentra aliados dentro de las empresas, empleados y gerentes, que sufren de esquizofrenia en virtud de la contradicci贸n entre lo que tienen que hacer en el 谩mbito profesional y los valores que ellos tienen personalmente.

4)El comercio

En el 谩mbito del comercio, ya he mencionado la importancia de las grandes ONGs de solidaridad internacional en las negociaciones sobre la agricultura. Se abre aqu铆 otro gran campo de debate: el de la propiedad intelectual. Las ONGs internacionales son las primeras que plantearon el problema de los derechos de propiedad sobre la biodiversidad salvaje. Quisieron poner fin o moderar los saqueos de genes en los pa铆ses m谩s pobres, sin contrapartida para las sociedades locales, 隆que corr铆an el riesgo de tener que pagar un d铆a impuestos por el uso de productos provenientes de su propio suelo!

Tambi茅n son las organizaciones no gubernamentales quienes apoyaron a los grandes pa铆ses del Sur para hacer reconocer la importancia de los medicamentos gen茅ricos y mostrar la radical inmoralidad de miles de muertos de SIDA por no haber tenido acceso a tratamientos adecuados en raz贸n de las reglas de propiedad intelectual. Asimismo, son iniciativas estrictamente no gubernamentales quienes desarrollaron, en Internet, los intercambios de persona a persona, especialmente para la descarga de m煤sica, lo cual lleva a interrogarse actualmente sobre el modelo econ贸mico que funda a las industrias culturales, particularmente a las musicales.

En el campo de la biodiversidad dom茅stica, organizaciones no gubernamentales, tales como la Red Europea de Semillas Campesinas (6), son las que cuestionan el monopolio de las grandes empresas de selecci贸n de semillas. Por 煤ltimo, por supuesto, en el campo de la inform谩tica, iniciativas no gubernamentales dentro de la l铆nea de Linux promovieron el modelo de los softwares libres con tal fuerza que Microsoft, o al menos su fundador Bill Gates, tomaron conciencia de que la renta de situaci贸n sobre Windows no durar铆a eternamente.

5) La sociedad de la informaci贸n

Hablemos, justamente, de la revoluci贸n de internet. Internet naci贸 en un principio de preocupaciones del Pent谩gono, y por lo tanto del Estado norteamericano, pero el protocolo de intercambio que permiti贸 el desarrollo de internet fue llevado adelante en forma privada por el World Web Consortium y es todav铆a, en perjuicio de algunos Estados, una sociedad privada quien administra la asignaci贸n de dominios. Vemos a trav茅s de este ejemplo de los protocolos de intercambio que, tal como lo hemos evocado a prop贸sito de la agricultura org谩nica, en una sociedad mundializada, la producci贸n de la norma, acto esencial de la gobernanza, dista por mucho de ser un monopolio p煤blico.

6) La salud

En el terreno de la salud, ya he mencionado el tema obviamente esencial de los medicamentos gen茅ricos. Pero basta con consultar el sitio de la Bill and Melinda Gates Foundation (7) para ver que, desde su creaci贸n, la fundaci贸n ha invertido m谩s de 9.000 millones de d贸lares en la salud, de los cuales 2.500 millones fueron destinados a la lucha contra el SIDA. Los financiamientos siguen m煤ltiples canales privados y p煤blicos. Hace unos diez a帽os, tuve la ocasi贸n de realizar una auditor铆a de la OMS (Organizaci贸n Mundial de la Salud) y puedo dar testimonio de hasta qu茅 punto las donaciones privadas a esas instituciones internacionales tienen un efecto de palanca en la orientaci贸n de los programas. Es decir que el poder de iniciativa se ubica ahora, tambi茅n en este 谩mbito, del lado de los actores no estatales.

Paralelamente a estas acciones, espectaculares por los miles de millones de d贸lares movilizados, existen otras acciones no gubernamentales mucho m谩s humildes pero singularmente eficaces, puesto que act煤an sobre las mentalidades. Pensemos por ejemplo en el tema de la alimentaci贸n, vista desde el 谩ngulo de las pol铆ticas de salud. Si bien esas preocupaciones son ahora ampliamente asumidas por los poderes p煤blicos, fueron planteadas inicialmente en gran parte, al menos en Europa, por organizaciones no gubernamentales. El movimiento 聯Slow food聰 (8) y la red Alimenterra (9) juegan por ejemplo un papel significativo en la promoci贸n de las pol铆ticas de alimentaci贸n, mientras los Estados entran m谩s bien en acci贸n sobre plataformas t茅cnicas sofisticadas y atenciones curativas. Alimentera, en particular, juega un papel muy importante para promover nuevas pr谩cticas en la restauraci贸n colectiva, fundamentalmente en escuelas y hospitales.

7) El medioambiente

El campo del medioambiente es uno de los predilectos de la intervenci贸n de las organizaciones no gubernamentales. Junto al de los derechos humanos, es un 谩mbito donde la implementaci贸n de estructuras de observaci贸n independientes ha permitido crear verdaderos sistemas de regulaci贸n. Tambi茅n es el terreno en el cual los Estados estaban en peores condiciones para tomar iniciativas, dado que la mayor铆a de entre ellos tienen vinculaciones con lobbies econ贸micos.

Algunas acciones no gubernamentales desembocaron en acuerdos internacionales: sobre la eliminaci贸n progresiva de los cloro-fluoro-carbonos, o CFC (protocolo de Montreal 1987); sobre la preservaci贸n de la biodiversidad (Convenci贸n de R铆o 1993 y protocolo de Cartagena). En el campo mismo del cambio clim谩tico, el Giecc (Grupo de Expertos Intergubernamental sobre el Cambio Clim谩tico) fue oficialmente creado por la Organizaci贸n Meteorol贸gica Mundial y las Naciones Unidas, pero la iniciativa de partida fue no gubernamental, con la fuerte implicaci贸n de f铆sicos como G茅rard Megie. En una segunda instancia, los organismos internacionales tomaron el relevo.
Otro caso muy interesante es el del Wuppertal Institute. Se trata de un instituto de investigaci贸n aplicada de tipo privado, aunque trabaje en colaboraci贸n con algunos L盲nder alemanes. Fue el que lanz贸 los primeros an谩lisis profundos sobre las filiales de producci贸n. Hay demasiados ejemplos como para citar a todos. Mencionemos para finalizar el World Watch Institute, creado por Lester Brown, que ejerci贸 un magisterio moral e intelectual fuerte para hacer tomar conciencia de los desequilibrios fundamentales que se est谩n instaurando entre las actividades humanas y la biosfera, tomando el relevo del club de Roma y del informe Meadows, publicado en 1972, sobre los l铆mites del crecimiento.

Estos ejemplos muestran que en muchos 谩mbitos, los actores no estatales originaron regulaciones mundiales, jugaron un papel fundamental en su elaboraci贸n y son parte involucrada en su aplicaci贸n.

C- Para entender y desarrollar mejor el papel de los actores no estatales hay que analizarlo desde la perspectiva de los principios generales de gobernanza

A menudo se plantea la cuesti贸n de la legitimidad de las intervenciones no gubernamentales en el campo de la gobernanza, refiri茅ndose impl铆citamente a la tesis seg煤n la cual las regulaciones ser铆an, por esencia, de naturaleza p煤blica. He dicho anteriormente que una problem谩tica de esa 铆ndole era simplista. No por ello pueden dejarse de lado algunas cuestiones de las que plantea, y que se refieren esencialmente al campo econ贸mico: 驴en nombre de qui茅n las grandes empresas reagrupadas en el World Business Council and Sustainable Development (WBCSD) pueden proclamarse poseedoras del bien com煤n mundial, so pretexto de que son grandes e internacionales? 驴en nombre de qui茅n las empresas pueden decidir evoluciones tecnol贸gicas favorables a la humanidad, en virtud de que poseen los medios t茅cnicos para desarrollarlas y financieros para bombardear a la opini贸n p煤blica con mensajes pagados en millones de d贸lares para convencer a todos de que esas innovaciones son buenas, como ocurri贸 con el caso de las plantas gen茅ticamente modificadas?

Para no caer en el dogmatismo ni en la ingenuidad, hay que partir de los principios generales de gobernanza y examinar la forma en que dichos principios se aplican al accionar de los actores no estatales y a las cooperaciones entre ellos y con los actores p煤blicos.

1) Una legitimidad fundada sobre los objetivos, los valores y los m茅todos

La teor铆a cl谩sica de la gobernanza confunde legitimidad y legalidad. En el 谩mbito internacional, esto remite a la combinaci贸n de dos factores: la ideolog铆a de la democracia y el principio de soberan铆a.

驴Qu茅 es la legitimidad? El sentimiento de los pueblos de que la sociedad est谩 manejada seg煤n reglas admitidas y comprendidas por todos, que la autoridad es asumida por dirigentes competentes y abocados al bien p煤blico, que las limitaciones impuestas a los individuos en nombre del bien com煤n est谩n dimensionadas con justicia, es decir que apuntan al bien com煤n y responden al principio de la m铆nima limitaci贸n. Todos est谩n dispuestos a ceder una parte de su libertad cuando est谩 claro que lo que est谩 en juego vale la pena.

En los reg铆menes democr谩ticos, se considera que los gobernantes son leg铆timos por definici贸n porque han sido elegidos por el pueblo. En consecuencia, la legalidad, noci贸n jur铆dica, se confunde con la legitimidad, noci贸n subjetiva. Ahora bien, la experiencia demuestra que en los hechos, los dirigentes pol铆ticos no gozan de un alto cr茅dito moral e intelectual entre las poblaciones que los eligieron. Todas las encuestas de opini贸n lo prueban. En lugar de plantear como principio filos贸fico que la libre elecci贸n de los gobernantes deber铆a llevar a elegir a los mejores, hay que interesarse por la realidad sociol贸gica e incluso financiera: gobernantes que a menudo ganan por una escasa mayor铆a; la importancia del espect谩culo; el papel del dinero en las elecciones; la dificultad que encuentra la democracia para despertar un verdadero debate pol铆tico sobre las cuestiones de fondo; el horizonte limitado de las legislaturas, que hace que el tratamiento de los desaf铆os a largo plazo no goce de popularidad, etc.

En el escenario internacional, el principio de soberan铆a proh铆be meterse en los asuntos del vecino. Los dirigentes de hecho se convierten r谩pidamente en dirigentes de derecho, especialmente cuando esperan hacerse aliados o los han ayudado a tomar el poder. La Carta de las Naciones Unidas parte de la bella idea de los Pueblos de la Tierra y concluye finalmente con un 聯sindicato de gobiernos聰, retomando una expresi贸n contundente de Georges Berthoin. Las democracias siempre est谩n divididas entre el deseo de constituir un club de 聯dirigentes aceptables聰, es decir electos mediante elecciones libre, y la necesidad concreta de tratar con los dirigentes de hecho.

Es por ello que en la mirada de la poblaci贸n misma, las organizaciones no gubernamentales son consideradas, seg煤n los sondeos de opini贸n, m谩s cre铆bles que los dirigentes pol铆ticos, incluso en los pa铆ses democr谩ticos: m谩s sinceras, m谩s desinteresadas y m谩s competentes, tres criterios de legitimidad. Y por otra parte, 驴qui茅n ser铆a leg铆timo para representar a los no-sujetos de derecho, aqu茅llos que no votan, las generaciones futuras, los animales, la biosfera?
Cuando la fundaci贸n Rockefeller inici贸, en los a帽os 聮40, los trabajos sobre el trigo en M茅xico, luego cuando cre贸 en 1960, junto a la fundaci贸n Ford, el International Rice Research Institute en Philippines, iniciativas que llevar铆an a la revoluci贸n verde, cuando la fundaci贸n Bill y Melinda Gates se moviliza sobre el tema del SIDA o cuando nuestra fundaci贸n organiza un di谩logo entre sociedad china y sociedad europea, no disponen de ning煤n mandato que no sea el propio. El proceso y su resultado son los que fundan la legitimidad, y no un supuesto t铆tulo de propiedad sobre el bien p煤blico.

Se impone tambi茅n otra dimensi贸n: la de los valores.

La comunidad internacional se ve confrontada en este punto con un impasse hist贸rico. La base 茅tica m谩s o menos admitida por todos, con muchos matices fuera de Occidente, es la Declaraci贸n Universal de los Derechos Humanos. Con el correr de los a帽os, la noci贸n de derechos pol铆ticos -igualdad ante la ley, libertad de opini贸n, libertad de expresi贸n, libertad de asociaci贸n- se ha ido extendiendo a derechos econ贸micos, sociales, ambientales y culturales. Pero la afirmaci贸n de derechos cada vez m谩s amplios es una apor铆a: para que se respeten derechos positivos, tales como los derechos econ贸micos y sociales, sus condiciones deben estar reunidas y tiene que haber terceros que asuman la responsabilidad de reunir dichas condiciones. De manera m谩s general, la afirmaci贸n unilateral de los derechos brinda una definici贸n desequilibrada de la ciudadan铆a que siempre se ha basado en un desequilibrio entre derechos y responsabilidades. De all铆 la importancia del trabajo no gubernamental para promover la idea de un tercer pilar de la vida internacional, junto a la Carta de la ONU y la Declaraci贸n Universal de los Derechos Humanos: una Carta de las Responsabilidades Humanas (www.charte-responsabilit茅s-humaines.net), fundamento de la 茅tica del siglo XXI. S贸lo puede haber una regulaci贸n internacional leg铆tima, es decir aceptada por todos, si existe una base 茅tica com煤n de esa naturaleza. Desde ese 谩ngulo, Estados y actores no estatales se encuentran en las mismas condiciones. La legitimidad de sus actos puede construirse en referencia a una 茅tica compartida. La libertad de emprendimiento concedida a las empresas tiene como contrapartida 茅tica y jur铆dica sus responsabilidades social y ambiental: responsabilidad de la estructura jur铆dica en tanto estructura y responsabilidad personal de sus dirigentes. De igual modo, los dem谩s actores no estatales, como las ONGs, pueden con todo derecho ser interpelados sobre el modo en que ejercen su propia responsabilidad, cuando muy a menudo prefieren hablar de la responsabilidad de los otros, de las empresas o de los gobernantes. As铆 se plantea, por ejemplo, la cuesti贸n de la deuda ecol贸gica: 驴de qu茅 manera los Estados, en tanto representantes de sus respectivos pueblos, pueden ser tomados como responsables de los da帽os pasados causados al medioambiente? No habr谩 legitimidad de la gobernanza mundial si no hay referencia a ese tipo de principios de responsabilidad y de equidad.

2) Los elementos de una democracia y una ciudadan铆a mundiales

Es imposible hablar de democracia y de ciudadan铆a limit谩ndose a la escala nacional. La democracia y la ciudadan铆a deben ejercerse a la escala de las interdependencias reales. Ahora bien, nuestro oikos, nuestro espacio dom茅stico actual es el planeta. El tema de la democracia remite entonces necesariamente al tema de la democracia planetaria, de la ciudadan铆a mundial. Sobre ese plano, los actores estatales no tienen nada para ense帽ar a los actores no estatales. S贸lo deben su elecci贸n a los electores de una peque帽a circunscripci贸n del planeta: su propio Estado. La democracia est谩 en crisis a causa de sus objetos, sus escalas y sus m茅todos.

Sus objetos, porque las principales decisiones de las cuales depende el porvenir est谩n fuera de su alcance, en particular las orientaciones cient铆ficas y tecnol贸gicas que mayoritariamente no se deciden a escala nacional. Sus escalas porque, incluso en la Uni贸n Europea, el escenario pol铆tico fundamental sigue siendo estrictamente nacional. Sus m茅todos porque la democracia representativa, heredada de los siglos pasados, ya no se corresponde con el estado de la sociedad ni con la complejidad de los temas a debatir.

La democracia, a escala planetaria, se ve seriamente disminuida por el hecho de que, despu茅s de la Segunda Guerra Mundial se eligi贸 聳 sin duda no era posible hacer otra cosa en esa 茅poca- hacer de las Naciones Unidas una asamblea de Estados, todos puestos sobre el mismo plano. 驴Un Estado, un voto? Esta sacralizaci贸n del Estado refleja tan poco la incre铆ble heterogeneidad de los Estados del mundo, de But谩n a la China, a India y a los Estados Unidos, que s贸lo puede tratarse de una caricatura de la democracia.

Es por ello que oponer por un lado a las regulaciones estatales, que ser铆an democr谩ticas porque son decididas por los Estados, y por otro a
Envia esta nota por e-mail
Versión para imprimir
Regresar
Copyright © 2009 - Todos los derechos reservados