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DOMINGO, 16 de Diciembre de 2018
Los actores no estatales y la gobernanza mundial
16 de Septiembre de 2009
Los actores no estatales siempre han jugado un papel esencial en las regulaciones mundiales, pero dicho papel está destinado a crecer de manera considerable en este comienzo del siglo XXI.
Pierre Calame

A- Los actores no estatales siempre han jugado un papel esencial en las regulaciones mundiales, pero dicho papel está destinado a crecer de manera considerable en este comienzo del siglo XXI.

1) Los actores no estatales han sido importantes desde siempre en la gobernanza mundial
2) La evolución del pensamiento sobre la gobernanza va generando un lugar creciente, en todas las escalas de regulación, para los actores no estatales
3) La situación histórica actual pone a los actores no estatales frente a un deber de ambición que les cuesta asumir
4) Los actores no estatales, en virtud de su vocación, dimensión, flexibilidad y modo de organización, están a la par de los Estados, lo cual no significa que su accionar sea por ello más adecuado.
4.1.Algunos tienen vocación mundial
4.2 Su dimensión es ahora comparable a la de muchos Estados
4.3 Disponen de una flexibilidad muy superior a la de los Estados
4.4 Su organización se adapta mejor a las nuevas realidades mundiales
4.5 Tienen un dominio mucho mejor de internet
4.6 Están en condiciones de llevar adelante una estrategia de influencia

B- Los actores no estatales juegan un papel motor en la gobernanza mundial en muchos terrenos

1) La seguridad y la defensa
2) La cooperación internacional
3) La economía
4) El comercio
5) La sociedad de la información
6) La salud
7) El medioambiente

C- Para entender y desarrollar mejor el papel de los actores no estatales hay que analizarlo desde la perspectiva de los principios generales de gobernanza

1) Una legitimidad fundada sobre los objetivos, los valores y los métodos
2) Los elementos de una democracia y una ciudadanía mundiales
3) La capacidad para concebir arreglos institucionales más adaptados
3.1. Un enfoque más global de la gobernanza
3.2. Una contribución al surgimiento de una comunidad mundial
3.3. La combinación de distintos modos de regulación
3.4. La capacidad para sentar alrededor de la mesa a las distintas partes involucradas
3.5. Un sistema de evaluación eficaz
4) La concepción de regímenes de gobernanza adaptados a los distintos tipos de bienes y servicios
5) La posibilidad de articular mejor las escalas de la gobernanza, de lo local a lo global


A- Los actores no estatales siempre han jugado un papel esencial en las regulaciones mundiales, pero dicho papel está destinado a crecer de manera considerable en este comienzo del siglo XXI.

1) Los actores no estatales han sido importantes desde siempre en la gobernanza mundial

El tema del lugar que ocupan los actores no estatales en las regulaciones internacionales no es un tema nuevo pero, con el aumento de las interdependencias, adquiere una nueva dimensión. Los Estados, a lo largo de toda la historia, distan de haber sido los motores, y menos aún los únicos promotores, de nuevas regulaciones internacionales. Podemos decir inclusive que la concepción de la acción internacional de los Estados está determinada y limitada por la concepción del Estado mismo.

El modelo que surgió en Europa luego del Renacimiento, y cuyas grandes características se definieron en el tratado de Westfalia de 1648, tiene por objeto exclusivo los intereses nacionales. La proyección más allá de las fronteras nacionales siempre se definió con respecto a los intereses nacionales, tanto si se trataba de la conquista de nuevos territorios como de la defensa del territorio existente o bien de la conquista de nuevas fuentes de materias primas a controlar dentro de una lógica imperialista. Esto significa que no sólo los Estados no tienen el monopolio de la acción internacional y de la implementación de las regulaciones transnacionales necesarias para la gestión de las interdependencias sino que, además, en cuanto abordan las regulaciones internacionales, chocan con un significativo obstáculo político y filosófico.

Las características genéticas del Estado Westfaliano, aunque definidas históricamente al servicio de monarquías más o menos absolutas, se vieron reforzadas, más que atenuadas, por la extensión casi general de regímenes democráticos. A la naturaleza genética del Estado se agrega entonces la naturaleza de las partes involucradas: los ciudadanos están preocupados por los intereses locales y nacionales; a través de la elección de sus dirigentes se proyectan más allá de sus fronteras y, cuando se da el caso, prefieren hacerlo a través de las organizaciones no estatales, sin fines de lucro.
El modelo fundamental de los Estados-nación es el del acuerdo internacional sobre objetos claramente delimitados y de interés común y no el de un abandono de soberanía en beneficio de instancias que trascenderían los intereses nacionales.

La Unión Europea, que ciertamente se benefició para su construcción del traumatismo generado por la Segunda Guerra Mundial y de la constatación de que la defensa absoluta de las soberanías llevaba en definitiva al suicidio colectivo, es el único modelo histórico actualmente disponible para concebir una superación de las soberanías.

Históricamente, los actores no estatales son quienes han superado resueltamente el nivel nacional. Esto se observa en el ámbito económico, con las Compañías de Indias en los siglos XVII y XVIII y luego con las empresas coloniales del siglo XIX. Esto también es válido para movimientos como La Cruz Roja, la lucha contra la tortura, la abolición de la esclavitud o incluso la promoción de organismos internacionales como la Sociedad de las Naciones y luego las Naciones Unidas y hasta la construcción europea (pensemos por ejemplo en el papel de La Haya, de la que se celebra en estos días el 60º aniversario).

El papel de las organizaciones no gubernamentales en la vida actual de las Naciones Unidas es tan importante, ya sea en el terreno del lobbying, de la investigación, del análisis político o de la alimentación con ideas e informaciones nuevas, que Richard Jolly y sus colegas no dudan en hablar de las “Naciones Unidas N°3”. Las mismas están constituidas por organizaciones no gubernamentales, la Asamblea de los Estados que constituyen las “Naciones Unidas Nº1” y los secretariados de las agencias de las “Naciones Unidas Nº2”. (1)

Para repensar en términos históricos la capacidad de nuestras sociedades para proyectarse más allá de un horizonte limitado, es necesario poner en paralelo el desarrollo de los intercambios mercantiles y la difusión de las ideas y las convicciones. En general, los empresarios y los comerciantes son quienes han tendido puentes entre civilizaciones, desde la ruta de las Indias hasta la política de implantación de las posesiones coloniales. Las iglesias, en particular las iglesias cristianas y el Islam, fueron las primeras instituciones internacionales, portadoras de un pensamiento sobre lo mundial y sobre la humanidad según modelos varios. La Iglesia católica de modo jerarquizado, las Iglesias protestantes y las distintas comunidades musulmanas sobre un modelo descentralizado.

El modelo de la ciudad griega se fue expandiendo sobre inmensos territorios a través de las conquistas de Alejandro a lo largo de la Baja Antigüedad. En Europa, los médicos y arquitectos itinerantes de la Edad Media y los filósofos del Siglo de las Luces promovieron el intercambio de ideas mucho más allá de las fronteras nacionales.

La relación entre estatal y no estatal siempre ha sido compleja. Las compañías coloniales de comercio recibieron poca o ninguna protección nacional. En Islam y en el mundo cristiano, las relaciones entre poderes temporales y poderes espirituales han sido frecuentemente estrechas. Lo que finalmente constituyó el tejido de las relaciones internacionales fue la combinación del pensamiento del Iluminismo y de las conquistas de Napoleón y luego, en el siglo XIX, la combinación de las conquistas militares y de la difusión de nuevas reflexiones.

Más cercano en el tiempo, el papel de las grandes fundaciones norteamericanas sobre el escenario político norteamericano e internacional desde principios del siglo XX – cuando Andrew Carnegie y John Rockefeller crean las primeras fundaciones modernas- ha sido siempre importante. En el contexto particular de los Estados Unidos, las relaciones entre fundaciones y mundo político siempre fueron intensas, a tal punto que en 1969 el Congreso estadounidense aprobó una ley para restringir las actividades políticas de las fundaciones privadas, transfiriéndose en parte dicha actividad a los think tanks. De un modo u otro, las fundaciones norteamericanas jugaron un papel importante en la difusión internacional del modelo norteamericano, ya sea en concordancia, como durante la guerra fría, o en tensión, como ocurre más bien en la actualidad. Partiendo de la constatación de los límites del accionar del Estado, algunas se emanciparon y disponen ahora de su propia agenda de acción internacional.

Retengamos de este primer punto que el papel de los actores no estatales en la construcción de regulaciones internacionales es tan viejo como el mundo, que existió antes que el de los Estados y que la relación “más allá de las fronteras” siempre combinó actores no estatales e intervenciones estatales.

2) La evolución del pensamiento sobre la gobernanza va generando un lugar creciente, en todas las escalas de la regulación, para los actores no estatales

En el análisis de las regulaciones implementadas por las sociedades para garantizar su supervivencia y su desarrollo a largo plazo – lo cual constituye la definición general de la gobernanza – no se puede aislar lo que sucede a nivel mundial de lo que ocurre en otras escalas. Sus evoluciones proceden de las mismas evoluciones de las realidades y las ideologías.

Así pues, cualquiera sea la escala de gobernanza, una nueva visión se ha ido imponiendo en los últimos cincuenta años: la visión de la coproducción del bien público. Dicha evolución es, por otra parte, la que condujo a la adopción generalizada, aunque controvertida, del término “gobernanza”.

En muchos países, especialmente de inspiración protestante, la acción pública, particularmente la acción pública estatal, siempre fue considerada como subsidiaria de los otros modos y niveles de acción. Se da prioridad allí, y es el sentido mismo de la palabra subsidiariedad, a la responsabilidad familiar, al compromiso comunitario, a la gestión de lo local por sobre la intervención pública. Esta última sólo debería existir cuando los demás niveles de intervención demostraran su impotencia. Tal es la definición de los modelos confederales, inspirados de los modelos germánicos, según los cuales el nivel confederal es en teoría una delegación temporaria, a un nivel superior, de funciones –especialmente de defensa o de política extranjera- que ninguna de las entidades del nivel inferior puede asumir. Al menos… en teoría, un poco como el impuesto permanente, que nació en Occidente de contribuciones temporarias vinculadas con un esfuerzo de guerra y luego los dirigentes se ocuparon de hacerlos durar.

Por el lado de los países de tendencia más monárquica o modelados por el catolicismo, herederos en este aspecto del imperio romano, el bien público provenía por el contrario del rey o de la iglesia y, a partir de ese monopolio, se definían los espacios de libertad dejados a las comunidades o a las familias. La Revolución Francesa no cambió los fundamentos filosóficos de esa visión de la gobernanza. El pueblo reemplazó al rey, el Estado reemplazó a la Iglesia pero, en ambos casos, se conservó esa concepción de monopolio del bien público. En esta visión absolutista, la implicación de los actores no estatales en el bien público siempre se percibe como subordinada o sospechosa. No es asombroso ver, en dichos países, una preferencia por el impuesto a las contribuciones voluntarias y movimientos asociativos que a menudo dependen financieramente del Estado de las colectividades territoriales. En cuanto a las fundaciones, son sospechosas de competencia desleal (¡una instancia privada que pretende producir bien público y que además reivindica por ello privilegios fiscales!), lo cual explica ampliamente la diferencia de la importancia que tienen las fundaciones en los países de origen protestante y en aquéllos de origen católico. China, tal como lo vemos en el rápido desarrollo de las organizaciones no gubernamentales, está bastante cerca del modelo francés. El gobierno chino alienta el desarrollo del tercer sector para asumir funciones que el Estado y el Partido Comunista ya no pueden o no quieren asumir, esencialmente funciones sociales, pero el desarrollo de las asociaciones está muy estrictamente enmarcado y cada una de ellas está bajo tutela de un ministerio, tal como sucede en Francia, por ejemplo, con las fundaciones denominadas de interés público.

Con el correr del tiempo, estos modelos contrastados, que podríamos llamar confederal y unitario respectivamente, se han acercado mucho más de lo que los discursos hacen suponer. Como ningún problema puede ser manejado en un solo nivel de gobernanza, los Estados confederales y federales han visto fortalecerse a la administración central, mientras que por su parte, los Estados unitarios vivían un movimiento más o menos marcado de descentralización. Y, en ambos casos, cada vez hay más interés por la coproducción del bien público por parte de distintos actores y se va tomando conciencia de que la cooperación entre dichos actores es indispensable para esa producción. Este pensamiento sobre la coproducción de los bienes públicos viene a sustituir el pensamiento dualista de un sector que asume el bien público y un sector privado que busca su interés privado.

Esto es válido particularmente cuando el Estado trata de proyectarse en el escenario internacional. Así, por ejemplo, los think tank norteamericanos, oficialmente privados, tienen un papel importante en la difusión internacional de las doctrinas y se sienten a menudo comprometidos, por una forma de patriotismo, a defender los intereses norteamericanos. En el campo de la cooperación internacional, difícilmente reductible a la acción tradicional de los Ministerios de Asuntos Exteriores, cuyos interlocutores casi obligados son sus homólogos de los otros países, las fundaciones, en particular las grandes fundaciones norteamericanas, y las redes asociativas, las ONGs de solidaridad internacional en Europa, etc., han jugado un papel fundamental en la concepción y la implementación de la política.
Se impuso la conciencia del carácter fundamentalmente mixto de la producción del bien público. Cuanto más sofisticadas son las sociedades, más la calidad del sistema público (particularmente de transporte, salud y educación) es decisiva para la eficacia económica y la cohesión social y más patente se hace la necesidad de cooperación entre actores públicos y privados, entre modos de gestión público y privado para alcanzar las condiciones mismas de esa eficacia económica. Es interesante ver al respecto que el Tratado de Lisboa consagra definitivamente, en la Unión Europea, la noción de Servicios de Interés General (SIG). Europa reconoce que todas las necesidades no pueden ser satisfechas a través de los intercambios mercantiles, pero no por ello considera que hay un monopolio de las organizaciones públicas para el suministro de los servicios públicos.

No hay ninguna razón para que la gobernanza mundial no se inscriba dentro de ese movimiento.

3) La situación histórica actual pone a los actores no estatales frente a un deber de ambición que les cuesta asumir

Los sistemas de pensamiento y las instituciones evolucionan más lentamente que las realidades económicas, sociales y culturales. La implicación de los actores no estatales, empresas, iglesias, asociaciones, fundaciones, en las regulaciones mundiales se deriva también de la diacronía entre evolución de las ideas e instituciones por un lado y evolución de las realidades económicas, culturales, sociales y ecológicas por otro. Nuestros sistemas de pensamiento, particularmente en lo que respecta a la política y la economía, siguen estando impregnados por categorías mentales y debates forjados a lo largo de los siglos, a menudo muy alejados de los desafíos efectivos de las sociedades del siglo XXI. En cuanto a las instituciones, tal como lo hemos visto, siguen estando -al menos en los papeles-, tal como fueron concebidas entre los siglos XVII y XIX. El resultado concreto es que la humanidad tiene que afrontar interdependencias de una nueva índole, entre las sociedades mismas y con la biosfera, pero trata esas interdependencias con marcos mentales e institucionales inadecuados para los nuevos desafíos. Eso es lo que plantea actualmente un desafío histórico para los actores no estatales, desafío para el cual están muy poco preparados desafortunadamente. Aun siendo más flexibles, en principio, que los modelos mentales e institucionales de los Estados, ¿sabrán llevar adelante mutaciones lo suficientemente rápidas como para ponerse a la altura de los desafíos? La cuestión histórica central radica en tener que manejar las interdependencias mundiales sin que exista por ello una comunidad política. En esa brecha que queda abierta es donde pueden precipitarse los conflictos, los saqueos de materias primas, donde algunos países dotados de importantes reservas petroleras pueden aprovechar el poder que eso les confiere, donde puede haber dumping, banderas de conveniencia, paraísos fiscales, mafias y terrorismo internacional y tráficos de todo tipo.

La prioridad de los actores no estatales debería ser, dadas estas condiciones, contribuir al surgimiento de la conciencia de una comunidad mundial de destino, pues ésta es la condición previa para todo lo demás. Luego, su papel consiste en poner de manifiesto los puntos más importantes de la agenda de nuestras sociedades, en el sentido etimológico del término, las cosas que hay que hacer sin falta, y proponer modos de acción que estén a la altura de lo que está en juego. Difícil sería no reconocer que, exceptuando unos pocos casos, todavía estamos lejos de que eso ocurra.

Tomemos el caso de las empresas. Jurídicamente sólo son asociaciones de accionistas, es decir de propietarios. Los directivos teóricamente sólo tienen que rendir cuentas ante esos propietarios. La ética personal de los directivos, de los empleados y de los accionistas, la preocupación por dar un sentido a la empresa, necesario hasta para su eficacia, los riesgos de perder imagen que corre la empresa en virtud de las redes no gubernamentales que controlan ese tipo de faltas pueden, innegablemente, llevar a que una parte de entre ellas adopte un procedimiento de responsabilidad social y ambiental. Pero si miramos más de cerca, bajo la doble presión de la competencia internacional y del “valor de accionista”, los tres aspectos puestos al mismo nivel en el discurso (eficacia económica, responsabilidad social y responsabilidad ambiental) se parecen a la vieja receta del paté de alondras, como se dice en Francia: una alondra, un caballo, una alondra, un caballo, vale decir una falsa equivalencia de 50 y 50. Queda claro que la responsabilidad social y ambiental juega aquí el papel de las alondras. Ésta es sólo una de las variantes de lo que ocurre más generalmente para el desarrollo sustentable. Este término es, en su origen, un oxímoron: al asociar dos palabras contradictorias, desarrollo y sustentable, se cree que el problema está lógicamente resuelto. En la práctica, entre la necesidad de garantizar la cohesión social mediante un crecimiento indefinido y la necesidad de transformar profundamente el modelo de desarrollo y de funcionamiento de las sociedades para salvaguardar la biosfera, el primer término es, por lejos, quien lleva la delantera, tanto a nivel nacional como a nivel internacional.

Observemos ahora el universo de las fundaciones. Está esencialmente inspirado de la tradición griega del evergetismo, de la tradición protestante de lo que se debe a la sociedad o de la tradición budista del deber de –una vez lograda la tarea- abocarse a lo esencial, es decir a lo espiritual. Algunas fundaciones están ampliamente comprometidas con lo internacional, unas muy grandes como la fundación Ford o la fundación Rockefeller, otras más pequeñas como la nuestra, la fundación Charles Léopold Mayer para el progreso del Hombre, pero el árbol no debe ocultar el bosque. El universo de las fundaciones es antes que nada un mundo de acciones locales y de “nichos” de bien público. Esto no es ilegítimo en sí, dado que la idea es devolver a la comunidad que permitió la prosperidad, todo o parte de los beneficios de dicha prosperidad. Pero la preocupación por la eficacia, a menudo superficial, conduce a la mayoría de las fundaciones a ocupar un segmento de mercado reducido en el campo de la filantropía, lo cual no las prepara en absoluto para afrontar los grandes desafíos del mundo contemporáneo. No obstante ello, las fundaciones norteamericanas, según el informe 2006 de la Foundation Center, han aumentado significativamente la parte de sus fondos destinados a los programas extranjeros, por un total de 4.200 millones de dólares, de los cuales el 22% se destina a beneficiarios no estadounidenses. ¿Son por ello más innovadoras y eficientes que la acción pública? ¿La generosidad privada sería, por naturaleza, más noble que la redistribución por el impuesto? Esto es lo que, a menudo, las fundaciones quieren que reconozcamos. Pero no es nada seguro que así sea. Las fundaciones se presentan con frecuencia a sí mismas como los actores de la innovación social. Los estudios muestran que esto ocurre raras veces, pues son pocas las fundaciones que reflexionan sobre su gobernanza. En cuanto a la yuxtaposición de las acciones separadas de las fundaciones, es muy poco favorable a la construcción coherente del bien público.

Por último, en lo que respecta a las organizaciones no gubernamentales, al igual que las fundaciones están casi exclusivamente comprometidas con la acción local o nacional. Sólo aparecen en el escenario internacional las grandes organizaciones que tienen, de entrada, una vocación mundial en el terreno de la solidaridad, de los derechos humanos o del medioambiente, ésas que todo el mundo conoce como Oxfam, Greenpeace, Amnesty International, Handicap International, Cáritas, etc. Su vocación suele ser muy precisa y su modo de acción, cuando se trata de las regulaciones internacionales, es más el del lobbying que el de la concepción de un nuevo orden mundial. La ventaja de este mundo no gubernamental sigue siendo sin embargo decisiva. Así pues, vemos aparecer dentro del universo de las fundaciones a aquéllas que están ligadas a la revolución informática, por ejemplo la fundación Bill Gates o la fundación Hewlett Packard y aquéllas de los grandes países emergentes, la India y la China en particular, que a menudo siguen todavía sobre el modelo de las antiguas grandes fundaciones pero que, probablemente, bajo la presión de la magnitud de los desafíos de su propio país de origen, puedan adoptar una postura original en el plano internacional.
4) Los actores no estatales, en virtud de su vocación, dimensión, flexibilidad y modo de organización, están a la par de los Estados, lo cual no significa que su accionar sea por ello más adecuado.

4.1.Algunos tienen vocación mundial

No se trata aquí de pretender que los Estados se han vuelto entidades sin importancia en el escenario internacional. Su estrategia de potencia o de defensa, su capacidad para construir acuerdos internacionales estables, su papel en las regulaciones mediante la adopción de normas internacionales, su capacidad de inversión en las infraestructuras y en la investigación los constituyen, evidentemente, en actores internacionales de primer plano. Sin embargo, sería un error de óptica, a mi entender, considerar a los actores no estatales como actores secundarios, ya sea por su tamaño o por su influencia.

En primer lugar se trata de actores que, contrariamente a los Estados, se ubican de entrada en la escala internacional. El primer ejemplo es el de las empresas. Las más grandes de entre ellas ya no son sólo multinacionales o internacionales, sino que son verdaderamente transnacionales. Esto es lo que a veces torna difícil la noción misma de patriotismo económico. Hemos podido verlo con la fusión de Mittal y de Arcelor. ¿El hecho de que el señor Mittal sea indio permitiría concluir que un baluarte de la industria francesa era absorbido por una empresa india? La sede social de Mittal, si mal no recuerdo, está en Inglaterra. En cuanto al baluarte francés de Arcelor, su sede social estaba en Luxemburgo.

Un signo bastante interesante del carácter resueltamente transnacional de las más grandes empresas se refiere a la capacitación. Nosotros hemos examinado, por ejemplo, cuáles eran las instituciones que habían desarrollado capacitaciones para el diálogo intercultural. Las empresas son las que ocupan el primer lugar, y no los Estados, de los cuales podríamos haber supuesto que, desde que tienen embajadas en los distintos países del mundo, han tenido todo el tiempo para plantearse el tema de las condiciones para un verdadero diálogo con sus interlocutores. Nada de eso ocurre: se forma a los diplomáticos para que entiendan las otras sociedades desde el ángulo de la nuestra, no se los forma para que escuchen a las otras culturas, mientras que en las empresas transnacionales, que dependen de su éxito en múltiples mercados y de la calidad de sus relaciones con muchos sistemas administrativos…¡un malentendido intercultural puede transformarse en millones de pérdida! La necesidad entonces, más que la filantropía, es lo que las lleva a ponerse a la escucha. Pero esto demuestra a las claras el hecho de que su campo de acción es fundamentalmente internacional.

Pero la empresa no es, por otra parte, la mejor categoría de análisis para abordar la realidad de la economía del siglo XXI. Su delimitación jurídica, sin mencionar las manipulaciones jurídicas y contables engañosas, sólo nos muestra de manera imperfecta la internacionalización de los ajustes institucionales en el campo de la economía. La verdadera unidad de análisis es la filial de producción: el automóvil, la electrónica, la industria del software, la química, la agroalimentaria, la aeronáutica, etc.

Lo mismo ocurre con algunos actores de la filantropía y del compromiso asociativo en el sentido amplio. Algunos de entre ellos, como Greenpeace, Amnesty International, Oxfam, Cáritas o la fundación Bill Gates tienen por razón social la acción internacional.

4.2 Su dimensión es ahora comparable a la de muchos Estados

La segunda causa de su importancia y de su influencia se relaciona con su peso cuantitativo. Tal como sabemos, el volumen de negocios o incluso el valor agregado consolidado de las más grandes empresas las ubica, en términos de miles de millones de euros, entre los más grandes Estados del planeta. Sarah Andersen y John Cavanagh del Institute for Policy studies de Washington publicaron en diciembre del año 2000 una cifra que dio la vuelta al mundo: entre las mayores economías mundiales, cincuenta y una son empresas y cuarenta y nueve son Estados. Si bien algunos cuestionan esta cifra, que compara el volumen de negocios consolidado de las empresas con el PNB de los Estados, el orden de magnitud no deja de ser real por ello. Lo mismo ocurre con las ONGs. Oxfam, con sus 600 personas en la sede, es una verdadera multinacional de la solidaridad. Juega, sin dificultad, a la par de las cooperaciones públicas. Las antiguas o nuevas grandes fundaciones representan una “fuerza de asalto” cuantitativamente superior a la mayoría de los Ministerios de Asuntos Exteriores o de las agencias de la ONU. Las diez fundaciones norteamericanas más importantes distribuyen más de 300 millones de dólares anuales, y los laureles son para la Fundación Bill y Melinda Gates que distribuyó 1.400 millones de dólares en 2005(2). En el ámbito financiero, los grandes fondos de pensión están en condiciones de deshacer los mercados financieros y se lo hacen pagar caro, tanto a los Estados como a los grandes bancos. El peso internacional de los fondos soberanos fue revelado por la crisis de las “subprimas” en 2007. Son los únicos cuyo peso es comparable a los grandes fondos de pensión. Desde hace mucho tiempo, en Medio Oriente y en Asia, jugaban un papel importante en los equilibrios financieros internacionales, pero generalmente transitaban por el mercado financiero norteamericano, ya sea por la compra de Bonos del Tesoro norteamericanos (caso de China y en parte de Japón) o bien confiando su gestión a instituciones occidentales (caso del reciclado de los petrodólares del Golfo). En el terreno de la investigación, el Welcome Trust en el Reino Unido tiene tanto peso como la investigación pública, al menos en varios sectores. Si hubiera que jerarquizar entonces a los actores del escenario internacional por su simple peso financiero, los actores no estatales pesan tanto cono los actores estatales.

Muy recientemente, la carta de información de marzo/abril 2008 “Financing Development” de la OCDE compara de manera elocuente el accionar de solidaridad internacional de las grandes ONGs con el de los Estados: vemos que las más grandes juegan a la par de los Estado europeos.

4.3 Disponen de una flexibilidad muy superior a la de los Estados

Una tercera razón de su importancia e influencia obedece a su flexibilidad. Recuerdo un intercambio con el presidente del Banco de Desarrollo de Chile. Comparábamos nuestros presupuestos. La relación era en grandes líneas de 1 a 10.000. Pero si comparábamos nuestros márgenes de maniobra, nuestras capacidades de redistribución, el Banco tenía aproximadamente un margen anual del 1% y nuestra fundación del 100 %. Integrando este dato a la capacidad de acción de ambas instituciones, ¡la distancia no era entonces de 1 a 10.000 sino de 1 a 100! Lo mismo sucede con la acción de los Estados a escala internacional. Está muy limitada, tanto en sus modos de acción como en sus capacidades de reorganización. En sus modos de acción, se ve obstaculizada en primer lugar por el hecho de que, en principio, sólo puede tratar con sus iguales, es decir con representantes de otros Estados, lo cual limita singularmente la naturaleza de las acciones y de los interlocutores. Está limitada también por el ejercicio del control parlamentario, lo cual es normal en un país democrático. Está limitada, por último, por la contabilidad pública. En las instituciones internacionales, las limitaciones no sólo se deben al carácter pesado de las instancias de decisión sino también a la pesadez de gestión del personal: la preocupación por un equilibrio entre Estados prevalece por sobre la calidad profesional en la elección de los dirigentes.

Suelo mencionar al respecto la cuestión de la responsabilidad de las organizaciones no estatales. La posibilidad para una fundación, por ejemplo, de actuar a largo plazo y de elegir libremente sus interlocutores, sus modos de acción y sus escalas de acción debería tener, como contrapartida, una aguda conciencia de sus responsabilidades frente a la totalidad del planeta. Ahora bien, retomando el bello término de La Boëtie, muchas de esas instituciones se ubican en estado de servidumbre voluntaria: al temer a sus propios grados de libertad y a la responsabilidad que de ellos se deriva, se apresuran por inventar reglas artificiales para reducirlos.

4.4 Su organización se adapta mejor a las nuevas realidades mundiales

La cuarta razón de la importancia y la influencia de los actores no estatales obedece a su modo de organización. Mientras que los Estados y las instituciones internacionales suelen ser prisioneros de un modelo jerárquico, las organizaciones no estatales están más dispuestas a adoptar sistemas organizacionales capaces de adaptarse a la diversidad de las situaciones, a la complejidad de los problemas y a las oportunidades que ofrece la revolución de la información.

Tomaré en primer lugar el ejemplo de las ciudades. En 2005 tuvo lugar el congreso fundador de la asociación CGLU, Cités et Gouvernements Locaux Unis (Ciudades y Gobiernos Locales Unidos). Su creación resulta de la fusión de las grandes redes preexistentes de ciudades. La historia de CGLU es particularmente interesante. CGLU se creó en un principio con la voluntad de que las ciudades se convirtieran en un actor escuchado en el ámbito internacional, reivindicando un lugar en instancias como el programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. Pero apenas se creó CGLU, ese objetivo pasó a ser percibido como secundario y la asociación quiere ser ahora un espacio internacional de trabajo de las ciudades entre sí. En efecto, dentro de una economía mundial que se ha convertido en una economía de ciudades y de regiones cooperantes y competidoras entre sí, las grandes ciudades son integradas al juego internacional, mucho más que las burocracias estatales. En consecuencia, aun cuando este movimiento recién esté en sus comienzos, las redes de ciudades proponen en realidad un modelo diferente de la regulación internacional, porque son un modelo diferente de vínculo entre lo local y lo mundial. Ya no se pasa de lo local a lo mundial por grados, pasando por filtros -especialmente filtros estatales que reivindican el monopolio de las relaciones con el exterior (tal era el caso de Francia hace no más de 20 años)- sino a través de atajos entre lo local y lo mundial.
Otro actor significativo en este plano son las diásporas. Diáspora china en todas partes del mundo, diáspora latinoamericana en Estados Unidos o sub-sahariana, magrebí y turca en Europa. Los migrantes son actores de lo mundial por definición. Como es sabido, juegan un papel económico fundamental por las transferencias de fondos, de saberes y técnicas y de modelos de organización. Una anécdota permitirá comprenderlo mejor: hace 3 ó 4 años yo estaba en China y me asombraba de la poca presencia de softwares libres. Me respondieron con una sonrisa: “en China, todos los softwares son libres”. Y agregaron: “a través de nuestras redes de estudiantes o de profesionales instalados en Estados Unidos disponemos de los avances tecnológicos muy poco tiempo después de su aparición”.

Las mafias mismas, los terroristas han demostrado la superioridad de sistemas de organización flexibles, que combinan al mismo tiempo las formas más “arcaicas” del compromiso verbal, que no deja huella pero que no puede ser traicionado, y de los más modernos medios electrónicos.

Empresas y ONGs ofrecen por su parte modelos de configuración de geometría variable, formas de alianzas que son indispensables para poder manejar la complejidad. Recuerdo al respecto una conversación con el profesor Schwab, el fundador del Foro de Davos. Yo lo interrogaba sobre las intuiciones que los habían llevado, a Raymond Barre y a él, a crear el Foro Económico Mundial. Él me hizo observar que, hace 100 o hasta 50 años atrás, el diálogo entre una economía nacional y otra pasaba por cámaras profesionales y por Estados. Ahora, por las razones evocadas de tamaño y de concentración de poder económico, ese diálogo se hace directamente entre partes de iguales dimensiones aunque de distinta naturaleza, como por ejemplo un ministro de hacienda y una gran empresa.

Otro caso: el de Oxfam. La gran organización no gubernamental inglesa jugó un papel muy importante en los debates de la OMC sobre agricultura. Aportó datos y conocimientos sobre el tema del impacto y los efectos perversos de los subsidios a la agricultura norteamericana y europea que los Estados mismos no tenían. Esto remite a la capacidad de las estructuras de este tipo para crear atajos entre los contactos de base, con pequeños campesinos o comunidades de poblados, y el escenario internacional de debate. Los sistemas jerarquizados son incapaces de hacerlo: de mediación a mediación, de censura (voluntaria o inconsciente) en censura, lo que llega al escenario internacional ya está tan masticado y vuelto a masticar que no tiene ningún sabor.

4.5 Manejan mucho mejor internet

Tomemos ahora el ejemplo del uso de las nuevas tecnologías. El puntapié inicial lo dio, a fines de los ’90, la campaña (victoriosa por otra parte) de los “movimientos sociales”, como se los denomina, en contra del Acuerdo Multilateral sobre la Inversión (AMI). ¿De qué se trataba, brevemente? Auspiciados por la OCDE, los países desarrollados preparaban, en la mayor discreción de sus círculos de expertos, los términos de un acuerdo internacional que ofrecería garantías razonables para los inversores extranjeros. Éstos necesitan poder fundarse sobre cierta previsión de las ganancias sobre la inversión y querían garantizarse que, en los años que seguirían a la inversión en un país extranjero, la reglamentación nacional, especialmente la ambiental, no evolucionaría de forma tal que la inversión se volviera no rentable. El objetivo de la negociación era legítimo, al menos hasta cierto punto, y los métodos de negociación eran tradicionales. Si la memoria no me falla, bastó con un correo electrónico enviado a una primera lista de difusión, alertando sobre el carácter escandaloso, tanto de contenido como de forma, de lo que estaba ocurriendo, y denunciando la negación de la democracia para alborotar el avispero y crear un movimiento de opinión lo suficientemente fuerte como para que los Estados de la OCDE detuvieran la negociación. No me extenderé sobre el efecto final, más bien perverso, de esta campaña ciudadana: el acuerdo internacional en buena y debida forma fue reemplazado por acuerdos bilaterales que benefician más bien a los regímenes autoritarios. Pero, en el plano del método, estamos en presencia de un modelo de acción colectiva nuevo y particularmente eficaz.

Lo mismo podemos decir con respecto a los Foros Sociales Mundiales. No pongo en discusión aquí su alcance, sino que me intereso solamente por los métodos. Estas inmensas reuniones fueron realizadas con una increíble economía de medios, según métodos de autoorganización colectivos totalmente innovadores, basados en el uso extensivo de internet. En las relaciones de fuerza que se organizarán en el futuro, la cantidad de miles de millones de dólares podrá por cierto ser importante, pero no necesariamente más importante que las capacidades de autoorganización. El ejemplo reciente de la película “El mundo según Monsanto” es interesante al respecto: un pequeño grupo de personas desafía a la firma que controla el 90% de las plantas genéticamente modificadas y que, en el pasado, demostró su gran capacidad para utilizar sus millones para poner de su lado a las administraciones nacionales. La empresa es potencialmente quebrantada por la conjunción del manejo de las herramientas de video, de Google y de modos de organización en red.

4.6 Están en condiciones de llevar adelante una estrategia de influencia

Otra característica del modo de acción de los actores no estatales es la de no apuntar a tomar el poder sino a influenciarlo. Tal es el caso ya mencionado del papel de las grandes organizaciones no gubernamentales o internacionales en las negociaciones comerciales: nadie discute que los acuerdos sean acuerdos de Estado a Estado, pero la capacidad de almacenamiento de información y experiencias y de movilización por parte de las grandes ONGs ha influenciado ampliamente las negociaciones, en particular porque las ONGs lograron nutrir los argumentos de los países más pobres que, sin ello, habrían sufrido considerables disimetrías de información frente a los más ricos.
Otro ejemplo, en el extremo opuesto del espectro político, es el de los neoconservadores norteamericanos. El movimiento neoconservador nunca quiso tomar el poder. Simplemente trata de influenciarlo: “en términos estratégicos, podríamos decir que su enfoque es el de la estrategia indirecta”(1). Los neoconservadores se inspiraron de los métodos trotskistas para imponer su credo que consiste en difundir a escala planetaria, si es necesario por la fuerza, el modelo de la democracia norteamericana. Para lograrlo, los medios empleados son todos los de la comunicación moderna, los medios de comunicación masiva tradicionales, el desarrollo de la reflexión de los think tanks e internet. Las instituciones privadas, tales como el American Entreprise Institute, la Heritage Foundation, el Hudson Institute y, más recientemente el Project for the new American Century, han jugado un papel considerable para influenciar el curso de los acontecimientos políticos. Tal como lo señala Arnaud Blin (3): “la moderada dimensión del movimiento es justamente lo que constituye su fuerza. El neoconservadurismo, en tanto organización intelectual o, si se quiere, ideológica, es extremadamente coherente, está increíblemente bien organizado, tiene una eficacia temible y una extrema susceptibilidad”.

En definitiva, si nos interesamos menos por el carácter formal de la gobernanza –que firma los tratados y fija las normas- que por la realidad de las regulaciones, de las cuales a menudo tratados y normas no son sino la culminación, los actores no estatales, mediante el amplio espectro de sus modos de organización y de acción, tienen un peso decisivo. He mencionado en particular a los neoconservadores en razón de la posición singular que ocupan todavía los Estados Unidos dentro de las regulaciones mundiales. En tanto primera potencia económica y, sobre todo, en tanto productores de las referencias culturales de la época, no se puede tratar a los Estados Unidos sobre el mismo plano que a los demás países: su política interior y sus debates de ideas son un elemento fundamental de la gobernanza mundial y de su evolución.

B- Los actores no estatales juegan un papel motor dentro de la gobernanza mundial en muchos ámbitos
Hay relativamente pocos ámbitos donde los actores no estatales no juegan un papel importante en las regulaciones mundiales.

1)La seguridad y la defensa

En principio, la defensa y la seguridad deberían al menos no estar dentro de su alcance. ¿No era ése el terreno reservado, por excelencia, a los Estados? Sin embargo, es una red no estatal, Al- Qaeda, la que, desde septiembre de 2001, y a pesar del carácter muy limitado de sus “santuarios” territoriales, fija los términos de la nueva política de seguridad mundial. Desde los atentados de Londres en 2005, la cuestión del papel de las diásporas musulmanas en Europa ha cobrado una nueva dimensión. Al Qaeda domina perfectamente los métodos del combate asimétrico. Cuando vemos el enorme esfuerzo de guerra norteamericano en Irak y en Afganistán y lo asociamos con el déficit público estructural de los Estados Unidos y con las consecuencias geoestratégicas que empiezan a salir a la luz del día, podemos sentir que, con medios extremadamente limitados, Al Qaeda logra hacer con Estados Unidos lo que Reagan hizo con la Unión Soviética con la guerra de las estrellas: revelar el carácter insostenible de los gastos militares sobre la economía rusa.

Las intervenciones internacionales en el campo de la seguridad no se relacionan solamente con el terrorismo. Las iniciativas no gubernamentales son las que permitieron llegar al destierro casi generalizado de las minas antipersonales. La comunidad de Sant’Egidio brinda otro ejemplo. Se trata de una organización católica creada en Roma en 1968. Jugó un papel significativo en el proceso de negociación que culminó en 1992 con la firma del tratado de paz en Mozambique y en las mediaciones por Kosovo y en África Central. A principios de 2008 también tuvo un papel importante en el acuerdo de cese el fuego entre el gobierno ugandés y la Lord Resistance Army, que mantenía la guerra civil desde hacía 20 años, apoyándose en su santuario del Sur de Sudán. Michel Rocard, a propósito del “soft power” que representa Europa, tiene razón al destacar que, en el mundo actual, pocos son los conflictos que puedan resolverse solamente por las armas (4).

Estos ejemplos demuestran que, para mal y para bien, para la guerra y para la paz, los actores no estatales tienen iguales y a veces mejores herramientas que los Estados para facilitar las mediaciones, inflamar o apaciguar los ánimos, construir las condiciones de una violencia orgánica o, por el contrario, de una paz duradera.

2)La cooperación internacional

El papel de los actores no estatales es particularmente visible en el ámbito de la cooperación internacional. Esto se relaciona con el hecho de que el mal desarrollo resulta, entre otras cosas, de la falta de adecuación, de la debilidad, de la ineficiencia o bien de la corrupción de las estructuras estatales. En muchos aspectos, la cooperación internacional estatal supone que el problema está resuelto, dado que se apoya sobre estructuras estatales cuya calidad es, en parte, producto del proceso de desarrollo mismo. Las asociaciones no gubernamentales dedicadas a la solidaridad internacional son quienes promovieron temas como el espacio de la sociedad civil, la descentralización o bien la moralización progresiva del comportamiento de las empresas en los países dominados.

3)La economía

En el terreno económico, por las razones ya mencionadas y ligadas a la dimensión y la potencia de las grandes empresas transnacionales, la parte esencial de las evoluciones está a cargo de las empresas. En una economía internacional abierta, ellas son los únicos actores capaces de manejar las mediaciones que van desde la investigación hasta los productos vendibles. La elaboración de normas nacionales o regionales, en Estados Unidos y en Europa, constituye por cierto un elemento esencial de las regulaciones, pero hay que observar más de cerca cómo se elaboran esas normas. Frente a las ramas económicas que se supone garantizan la prosperidad del país o del continente, los grados de libertad de los que disponen o creen disponer los grandes Estados suelen ser muy limitados. El ejemplo de las manipulaciones genéticas, crudamente expuesto en el reciente libro “el mundo según Monsanto” (5) muestra la interpenetración entre la empresa y sus intereses por un lado, y la Foods and Drugs Administration (FDA) y sus deberes por otro.

Si admitimos que las reglas que se aplican a las empresas son una dimensión esencial de las regulaciones mundiales, ¿los Estados juegan un papel motor en la “moralización” de la vida económica? Cabe dudar de que así sea. Con demasiada frecuencia, los Estados compiten entre sí para atraer las inversiones y son muy sensibles a la relación entre inversión y creación de empleos. No basta con decir que disponen de los medios jurídicos de actuar para concluir, por ello, que son actores poderosos.

En los hechos, la campaña ciudadana contra Nestlé, cuya promoción de la lactancia artificial en los países pobres tenía graves consecuencias sanitarias, llevó a la empresa hace unos veinte años a rever profundamente su estrategia. Más recientemente, la campaña sobre el no respeto de los derechos humanos por parte de los subcontratistas de las empresas de producción de equipamientos deportivos, en particular Nike, llevó a que se admitiera que una gran empresa no puede desligarse de sus responsabilidades con respecto al trato de los empleados de sus subcontratistas aun cuando, oficialmente, no los una más que un vínculo comercial. A través de una acción no gubernamental, entonces, la noción de responsabilidad de los actores dominantes sobre la totalidad de las filiales comenzó a tener una aprobación generalizada.

Asimismo, la campaña contra Total en Birmania, acusándola de haber aceptado el recurso al trabajo forzado, modificó el comportamiento de la empresa y la llevó a indemnizar bastante generosamente a las comunidades afectadas. El accionar de las organizaciones no gubernamentales es el que, tarde o temprano, nos llevará a definir un derecho internacional aplicado a las grandes empresas.

La mayoría de las nuevas etiquetas que apuntan a que las filiales de producción evolucionen hacia prácticas más sustentables son etiquetas de origen privado. Tal es el caso de la etiqueta sobre el explotación sustentable de los bosques y será próximamente el de la etiqueta de la pesca sustentable. Incluso la etiqueta “agricultura orgánica” no es una etiqueta estatal. Estamos bajo el régimen de la convención voluntaria.

También son las acciones no gubernamentales las que permitieron plantear, hace unos veinte años y como prolongamiento de los bancos éticos, la cuestión de la responsabilidad de los accionistas, dando origen a movimientos activos de intervención en las asambleas generales de accionistas. Es a través de estos movimientos ciudadanos que los consumidores han tomado conciencia de su papel fundamental en las regulaciones internacionales.

Para una empresa muy grande, en la era de Internet, el mayor riesgo no es el de ser sancionada por un Estado sino el de perder su reputación a causa de una campaña entre los consumidores. La historia de la plataforma de Shell, hace unos quince años, recuerda sobre este punto la campaña ciudadana contra el Acuerdo Multilateral sobre la Inversión (AMI). Shell había hundido en el mar del Norte una plataforma petrolera en desuso. Se inició una campaña ciudadana contra la empresa. Los datos sobre los que se basó la campaña eran erróneos, pero la campaña contribuyó muy significativamente a hacer evolucionar la estrategia de la empresa.

Un análisis más fino sugiere que la eficacia de estas iniciativas ciudadanas es aún más fuerte cuando encuentra aliados dentro de las empresas, empleados y gerentes, que sufren de esquizofrenia en virtud de la contradicción entre lo que tienen que hacer en el ámbito profesional y los valores que ellos tienen personalmente.

4)El comercio

En el ámbito del comercio, ya he mencionado la importancia de las grandes ONGs de solidaridad internacional en las negociaciones sobre la agricultura. Se abre aquí otro gran campo de debate: el de la propiedad intelectual. Las ONGs internacionales son las primeras que plantearon el problema de los derechos de propiedad sobre la biodiversidad salvaje. Quisieron poner fin o moderar los saqueos de genes en los países más pobres, sin contrapartida para las sociedades locales, ¡que corrían el riesgo de tener que pagar un día impuestos por el uso de productos provenientes de su propio suelo!

También son las organizaciones no gubernamentales quienes apoyaron a los grandes países del Sur para hacer reconocer la importancia de los medicamentos genéricos y mostrar la radical inmoralidad de miles de muertos de SIDA por no haber tenido acceso a tratamientos adecuados en razón de las reglas de propiedad intelectual. Asimismo, son iniciativas estrictamente no gubernamentales quienes desarrollaron, en Internet, los intercambios de persona a persona, especialmente para la descarga de música, lo cual lleva a interrogarse actualmente sobre el modelo económico que funda a las industrias culturales, particularmente a las musicales.

En el campo de la biodiversidad doméstica, organizaciones no gubernamentales, tales como la Red Europea de Semillas Campesinas (6), son las que cuestionan el monopolio de las grandes empresas de selección de semillas. Por último, por supuesto, en el campo de la informática, iniciativas no gubernamentales dentro de la línea de Linux promovieron el modelo de los softwares libres con tal fuerza que Microsoft, o al menos su fundador Bill Gates, tomaron conciencia de que la renta de situación sobre Windows no duraría eternamente.

5) La sociedad de la información

Hablemos, justamente, de la revolución de internet. Internet nació en un principio de preocupaciones del Pentágono, y por lo tanto del Estado norteamericano, pero el protocolo de intercambio que permitió el desarrollo de internet fue llevado adelante en forma privada por el World Web Consortium y es todavía, en perjuicio de algunos Estados, una sociedad privada quien administra la asignación de dominios. Vemos a través de este ejemplo de los protocolos de intercambio que, tal como lo hemos evocado a propósito de la agricultura orgánica, en una sociedad mundializada, la producción de la norma, acto esencial de la gobernanza, dista por mucho de ser un monopolio público.

6) La salud

En el terreno de la salud, ya he mencionado el tema obviamente esencial de los medicamentos genéricos. Pero basta con consultar el sitio de la Bill and Melinda Gates Foundation (7) para ver que, desde su creación, la fundación ha invertido más de 9.000 millones de dólares en la salud, de los cuales 2.500 millones fueron destinados a la lucha contra el SIDA. Los financiamientos siguen múltiples canales privados y públicos. Hace unos diez años, tuve la ocasión de realizar una auditoría de la OMS (Organización Mundial de la Salud) y puedo dar testimonio de hasta qué punto las donaciones privadas a esas instituciones internacionales tienen un efecto de palanca en la orientación de los programas. Es decir que el poder de iniciativa se ubica ahora, también en este ámbito, del lado de los actores no estatales.

Paralelamente a estas acciones, espectaculares por los miles de millones de dólares movilizados, existen otras acciones no gubernamentales mucho más humildes pero singularmente eficaces, puesto que actúan sobre las mentalidades. Pensemos por ejemplo en el tema de la alimentación, vista desde el ángulo de las políticas de salud. Si bien esas preocupaciones son ahora ampliamente asumidas por los poderes públicos, fueron planteadas inicialmente en gran parte, al menos en Europa, por organizaciones no gubernamentales. El movimiento “Slow food” (8) y la red Alimenterra (9) juegan por ejemplo un papel significativo en la promoción de las políticas de alimentación, mientras los Estados entran más bien en acción sobre plataformas técnicas sofisticadas y atenciones curativas. Alimentera, en particular, juega un papel muy importante para promover nuevas prácticas en la restauración colectiva, fundamentalmente en escuelas y hospitales.

7) El medioambiente

El campo del medioambiente es uno de los predilectos de la intervención de las organizaciones no gubernamentales. Junto al de los derechos humanos, es un ámbito donde la implementación de estructuras de observación independientes ha permitido crear verdaderos sistemas de regulación. También es el terreno en el cual los Estados estaban en peores condiciones para tomar iniciativas, dado que la mayoría de entre ellos tienen vinculaciones con lobbies económicos.

Algunas acciones no gubernamentales desembocaron en acuerdos internacionales: sobre la eliminación progresiva de los cloro-fluoro-carbonos, o CFC (protocolo de Montreal 1987); sobre la preservación de la biodiversidad (Convención de Río 1993 y protocolo de Cartagena). En el campo mismo del cambio climático, el Giecc (Grupo de Expertos Intergubernamental sobre el Cambio Climático) fue oficialmente creado por la Organización Meteorológica Mundial y las Naciones Unidas, pero la iniciativa de partida fue no gubernamental, con la fuerte implicación de físicos como Gérard Megie. En una segunda instancia, los organismos internacionales tomaron el relevo.
Otro caso muy interesante es el del Wuppertal Institute. Se trata de un instituto de investigación aplicada de tipo privado, aunque trabaje en colaboración con algunos Länder alemanes. Fue el que lanzó los primeros análisis profundos sobre las filiales de producción. Hay demasiados ejemplos como para citar a todos. Mencionemos para finalizar el World Watch Institute, creado por Lester Brown, que ejerció un magisterio moral e intelectual fuerte para hacer tomar conciencia de los desequilibrios fundamentales que se están instaurando entre las actividades humanas y la biosfera, tomando el relevo del club de Roma y del informe Meadows, publicado en 1972, sobre los límites del crecimiento.

Estos ejemplos muestran que en muchos ámbitos, los actores no estatales originaron regulaciones mundiales, jugaron un papel fundamental en su elaboración y son parte involucrada en su aplicación.

C- Para entender y desarrollar mejor el papel de los actores no estatales hay que analizarlo desde la perspectiva de los principios generales de gobernanza

A menudo se plantea la cuestión de la legitimidad de las intervenciones no gubernamentales en el campo de la gobernanza, refiriéndose implícitamente a la tesis según la cual las regulaciones serían, por esencia, de naturaleza pública. He dicho anteriormente que una problemática de esa índole era simplista. No por ello pueden dejarse de lado algunas cuestiones de las que plantea, y que se refieren esencialmente al campo económico: ¿en nombre de quién las grandes empresas reagrupadas en el World Business Council and Sustainable Development (WBCSD) pueden proclamarse poseedoras del bien común mundial, so pretexto de que son grandes e internacionales? ¿en nombre de quién las empresas pueden decidir evoluciones tecnológicas favorables a la humanidad, en virtud de que poseen los medios técnicos para desarrollarlas y financieros para bombardear a la opinión pública con mensajes pagados en millones de dólares para convencer a todos de que esas innovaciones son buenas, como ocurrió con el caso de las plantas genéticamente modificadas?

Para no caer en el dogmatismo ni en la ingenuidad, hay que partir de los principios generales de gobernanza y examinar la forma en que dichos principios se aplican al accionar de los actores no estatales y a las cooperaciones entre ellos y con los actores públicos.

1) Una legitimidad fundada sobre los objetivos, los valores y los métodos

La teoría clásica de la gobernanza confunde legitimidad y legalidad. En el ámbito internacional, esto remite a la combinación de dos factores: la ideología de la democracia y el principio de soberanía.

¿Qué es la legitimidad? El sentimiento de los pueblos de que la sociedad está manejada según reglas admitidas y comprendidas por todos, que la autoridad es asumida por dirigentes competentes y abocados al bien público, que las limitaciones impuestas a los individuos en nombre del bien común están dimensionadas con justicia, es decir que apuntan al bien común y responden al principio de la mínima limitación. Todos están dispuestos a ceder una parte de su libertad cuando está claro que lo que está en juego vale la pena.

En los regímenes democráticos, se considera que los gobernantes son legítimos por definición porque han sido elegidos por el pueblo. En consecuencia, la legalidad, noción jurídica, se confunde con la legitimidad, noción subjetiva. Ahora bien, la experiencia demuestra que en los hechos, los dirigentes políticos no gozan de un alto crédito moral e intelectual entre las poblaciones que los eligieron. Todas las encuestas de opinión lo prueban. En lugar de plantear como principio filosófico que la libre elección de los gobernantes debería llevar a elegir a los mejores, hay que interesarse por la realidad sociológica e incluso financiera: gobernantes que a menudo ganan por una escasa mayoría; la importancia del espectáculo; el papel del dinero en las elecciones; la dificultad que encuentra la democracia para despertar un verdadero debate político sobre las cuestiones de fondo; el horizonte limitado de las legislaturas, que hace que el tratamiento de los desafíos a largo plazo no goce de popularidad, etc.

En el escenario internacional, el principio de soberanía prohíbe meterse en los asuntos del vecino. Los dirigentes de hecho se convierten rápidamente en dirigentes de derecho, especialmente cuando esperan hacerse aliados o los han ayudado a tomar el poder. La Carta de las Naciones Unidas parte de la bella idea de los Pueblos de la Tierra y concluye finalmente con un “sindicato de gobiernos”, retomando una expresión contundente de Georges Berthoin. Las democracias siempre están divididas entre el deseo de constituir un club de “dirigentes aceptables”, es decir electos mediante elecciones libre, y la necesidad concreta de tratar con los dirigentes de hecho.

Es por ello que en la mirada de la población misma, las organizaciones no gubernamentales son consideradas, según los sondeos de opinión, más creíbles que los dirigentes políticos, incluso en los países democráticos: más sinceras, más desinteresadas y más competentes, tres criterios de legitimidad. Y por otra parte, ¿quién sería legítimo para representar a los no-sujetos de derecho, aquéllos que no votan, las generaciones futuras, los animales, la biosfera?
Cuando la fundación Rockefeller inició, en los años ’40, los trabajos sobre el trigo en México, luego cuando creó en 1960, junto a la fundación Ford, el International Rice Research Institute en Philippines, iniciativas que llevarían a la revolución verde, cuando la fundación Bill y Melinda Gates se moviliza sobre el tema del SIDA o cuando nuestra fundación organiza un diálogo entre sociedad china y sociedad europea, no disponen de ningún mandato que no sea el propio. El proceso y su resultado son los que fundan la legitimidad, y no un supuesto título de propiedad sobre el bien público.

Se impone también otra dimensión: la de los valores.

La comunidad internacional se ve confrontada en este punto con un impasse histórico. La base ética más o menos admitida por todos, con muchos matices fuera de Occidente, es la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Con el correr de los años, la noción de derechos políticos -igualdad ante la ley, libertad de opinión, libertad de expresión, libertad de asociación- se ha ido extendiendo a derechos económicos, sociales, ambientales y culturales. Pero la afirmación de derechos cada vez más amplios es una aporía: para que se respeten derechos positivos, tales como los derechos económicos y sociales, sus condiciones deben estar reunidas y tiene que haber terceros que asuman la responsabilidad de reunir dichas condiciones. De manera más general, la afirmación unilateral de los derechos brinda una definición desequilibrada de la ciudadanía que siempre se ha basado en un desequilibrio entre derechos y responsabilidades. De allí la importancia del trabajo no gubernamental para promover la idea de un tercer pilar de la vida internacional, junto a la Carta de la ONU y la Declaración Universal de los Derechos Humanos: una Carta de las Responsabilidades Humanas (www.charte-responsabilités-humaines.net), fundamento de la ética del siglo XXI. Sólo puede haber una regulación internacional legítima, es decir aceptada por todos, si existe una base ética común de esa naturaleza. Desde ese ángulo, Estados y actores no estatales se encuentran en las mismas condiciones. La legitimidad de sus actos puede construirse en referencia a una ética compartida. La libertad de emprendimiento concedida a las empresas tiene como contrapartida ética y jurídica sus responsabilidades social y ambiental: responsabilidad de la estructura jurídica en tanto estructura y responsabilidad personal de sus dirigentes. De igual modo, los demás actores no estatales, como las ONGs, pueden con todo derecho ser interpelados sobre el modo en que ejercen su propia responsabilidad, cuando muy a menudo prefieren hablar de la responsabilidad de los otros, de las empresas o de los gobernantes. Así se plantea, por ejemplo, la cuestión de la deuda ecológica: ¿de qué manera los Estados, en tanto representantes de sus respectivos pueblos, pueden ser tomados como responsables de los daños pasados causados al medioambiente? No habrá legitimidad de la gobernanza mundial si no hay referencia a ese tipo de principios de responsabilidad y de equidad.

2) Los elementos de una democracia y una ciudadanía mundiales

Es imposible hablar de democracia y de ciudadanía limitándose a la escala nacional. La democracia y la ciudadanía deben ejercerse a la escala de las interdependencias reales. Ahora bien, nuestro oikos, nuestro espacio doméstico actual es el planeta. El tema de la democracia remite entonces necesariamente al tema de la democracia planetaria, de la ciudadanía mundial. Sobre ese plano, los actores estatales no tienen nada para enseñar a los actores no estatales. Sólo deben su elección a los electores de una pequeña circunscripción del planeta: su propio Estado. La democracia está en crisis a causa de sus objetos, sus escalas y sus métodos.

Sus objetos, porque las principales decisiones de las cuales depende el porvenir están fuera de su alcance, en particular las orientaciones científicas y tecnológicas que mayoritariamente no se deciden a escala nacional. Sus escalas porque, incluso en la Unión Europea, el escenario político fundamental sigue siendo estrictamente nacional. Sus métodos porque la democracia representativa, heredada de los siglos pasados, ya no se corresponde con el estado de la sociedad ni con la complejidad de los temas a debatir.

La democracia, a escala planetaria, se ve seriamente disminuida por el hecho de que, después de la Segunda Guerra Mundial se eligió – sin duda no era posible hacer otra cosa en esa época- hacer de las Naciones Unidas una asamblea de Estados, todos puestos sobre el mismo plano. ¿Un Estado, un voto? Esta sacralización del Estado refleja tan poco la increíble heterogeneidad de los Estados del mundo, de Bután a la China, a India y a los Estados Unidos, que sólo puede tratarse de una caricatura de la democracia.

Es por ello que oponer por un lado a las regulaciones estatales, que serían democráticas porque son decididas por los Estados, y por otro a
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